—tomado del Boletín Epidemiológico, Vol. 24 No. 3, septiembre 2003—
Organización y situación del registro civil
y de las estadísticas vitales
en países de habla inglesa del Caribe
Las estadísticas vitales son una de las bases principales para el análisis de la situación y la planificación en salud. Como parte de un esfuerzo de apoyo a los países para mejorar sus sistemas de registro civil y de estadísticas vitales (cuadro 1), en 1999 la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y el Instituto Internacional de Registro y Estadísticas Vitales (IIVRS) llevaron a cabo una encuesta de evaluación en los países de habla inglesa del Caribe. Esta encuesta ha permitido tener una primera visión global y sintética de la estructura de los sistemas de registro civil y de estadísticas vitales en estos países. Ha generado también conocimiento sobre el nivel de registro de los eventos vitales, por lo que se ha considerado importante publicar los resultados de este trabajo. Aunque los datos presentados (entre otros de registro de nacimientos y defunciones) cubren el período 1996-1999, se considera que la situación no ha cambiado radicalmente en los países considerados. Más importante aún, las recomendaciones que se presentan a continuación, que surgieron del análisis de los datos recogidos a partir de la encuesta, forman la base de las recomendaciones de la OPS a los países y a las instituciones que trabajan en la reducción del subregistro de los eventos vitales y en la optimización de la administración de los sistemas de registro civil y estadística vital.
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Cuadro 1: Definiciones de registro civil y estadísticas
vitales
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Sistema de Registro Civil |
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Sistema de Estadísticas Vitales |
| Fuente: United Nations. Statistics Division. Vital Statistics [página internet]. Disponible en: http://unstats.un.org/unsd/demographic/vital_statistics/cr.htm. Accedido el 22 de septiembre de 2003. |
Métodos
A partir de dos cuestionarios – el primero con énfasis en temas
de registro civil y el segundo de estadísticas vitales – se obtuvo
información sobre 16 de los 21 países de habla inglesa en el Caribe:
Anguila, Antigua y Barbuda, las Bahamas, Barbados, Belice, Bermuda, las Islas
Caimán, Dominica, Granada, Guyana, Jamaica, Montserrat, Saint Kitts y
Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas y Trinidad y Tabago.
Todos fueron colonias británicas y son islas con la excepción
de Belice y Guyana. Bermuda se sitúa geográficamente en América
del Norte. En cuanto a su población, dos de los 16 –Trinidad y Tabago
y Jamaica– tienen más de un millón de habitantes, mientras
la población mediana en el grupo de estudio es menos de 100.000 habitantes.
El área geográfica de los países encuestados varía
entre 21 km2 en Bermuda a 22.700 km2 en Belice, siendo el tamaño mediano
alrededor de 430 km2.
En la mayoría de los países, dos diferentes ministerios se encargan del registro civil y de las estadísticas vitales, aunque en cinco países ambos sistemas dependen del mismo. En consecuencia, para cada uno de los 16 países, el cuestionario sobre el registro civil se dirigió al Registrador General (“Registrar General”) o al oficial equivalente y el cuestionario sobre estadísticas vitales se envió al Estadístico Principal o su equivalente. De los países que respondieron a la encuesta, nueve completaron tanto el cuestionario sobre el registro civil como el cuestionario sobre estadísticas vitales, tres respondieron sólo al cuestionario sobre estadísticas vitales y dos respondieron sólo al cuestionario sobre registro civil. La tasa de respuesta general para el cuestionario sobre registro civil fue de 68,8% y para el cuestionario sobre Estadísticas Vitales, 75%. No se espera que las observaciones que derivan de los datos recopilados hayan sido considerablemente sesgadas por las no-respuestas.
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Cuadro 2: Ministerios responsables del Registro Civil
y de las Estadísticas Vitales
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| País |
Legal/judicial
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Asuntos nacionales
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Salud
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Finanzas y desarrollo económico
|
Otro
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| Anguila | ||||||||
| Antigua y Barbuda | ||||||||
| Bahamas (2) | ||||||||
| Barbados (2) | ||||||||
| Belice | ||||||||
| Bermuda (2) | ||||||||
| Islas Caimán (2) | ||||||||
| Dominica | ||||||||
| Granada | ||||||||
| Guyana | ||||||||
| Jamaica | ||||||||
| Montserrat | ||||||||
| St. Kitts y Nevis (2) | ||||||||
| Santa Lucia (1) | ||||||||
| San Vincente y Granadinas | ||||||||
| Trinidad y Tabago (2) | ||||||||
| Islas Turcos y Caicos (2) | ||||||||
| = Registro civil | = Estadísticas vitales | |||||||
| (1) En Santa Lucía, el registro civil está ubicado
en un Ministerio que combina los asuntos jurídicos, nacionales y
laborales y se tabula bajo "Legal/judicial" para finalidades de
este estudio (2) Información basada en la encuesta del IIVRS realizada en 1994 para tanto el registro civil como las estadísticas vitales en Bahamas, Barbados, St. Kitts y Nevis, Trinidad y Tabago; y Islas Turcos y Caícos; y solo para las estadísticas vitales en Bermuda e Islas Caimán. |
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Organización del Sistema de Registro Civil
En 63 por ciento de los países del Caribe de habla inglesa, a diferencia
de otras regiones del mundo, el Registrador General forma parte del sistema
judicial. Aunque las funciones de un sistema de registro civil están
casi universalmente implantadas, la responsabilidad del control nacional del
sistema varía de un país a otro. La situación organizativa
del registro civil puede ubicarse en una variedad de ministerios o departamentos
del gobierno, siendo los más frecuentemente encontrados los Ministerios
de Interior, Justicia, o Salud. Debido a los numerosos usos legales para los
datos del registro civil, muchos países consideran el Ministerio de Justicia
como un sitio apropiado para la función de registro; alternativamente,
el Ministerio del Interior usualmente tiene una red nacional de oficinas locales
del gobierno que pueden facilitar el registro de los eventos vitales al nivel
local, mientras el Ministerio de Salud dispone de clínicas comunitarias,
centros de salud y hospitales donde muchos de los nacimientos y defunciones
ocurren y donde se presta la atención prenatal, posnatal e infantil.
Ninguna de estas ubicaciones puede considerarse, a priori, como superior a otra
y cada país debe considerar múltiples factores antes de organizar
su sistema de registro. Sin embargo, varios ministerios y departamentos del
gobierno usan los datos del registro civil y la información que deriva
de ellos y este uso debe tenerse en cuenta en el diseño y la operación
del sistema. Por ejemplo, los datos de registro civil, además de sus
usos legales para establecer el nacimiento y la muerte a nivel individual, se
convierten en herramientas importantes para actividades del gobierno como la
expedición de pasaportes, el establecimiento de la admisibilidad para
la matriculación escolar, la seguridad social y otros derechos sociales,
los programas de salud, la corrección del registro de votantes y otras
listas oficiales, y para otras aplicaciones como la estimación intercensal
de la población y la producción de estadísticas demográficas
y vitales nacionales.
Además del establecimiento de la autoridad de registro
nacional, los sistemas de registro pueden ser centralizados o descentralizados.
En un sistema centralizado, las oficinas de registro regionales y/o locales
forman parte del mismo Ministerio o Departamento que la Oficina Central de Registro.
Un sistema descentralizado es donde las oficinas de registro regionales y/o
locales forman parte de otro Ministerio o Departamento. La dificultad con un
sistema descentralizado es que los funcionarios al nivel subnacional tienen
generalmente otras responsabilidades que consideran más importantes que
la función de registro y se le asigna baja prioridad al registro de los
eventos vitales. En términos generales, se recomienda un sistema centralizado.
Sin embargo, aún en tal sistema, ocurre que el personal de las oficinas
regionales tenga poco tiempo para dedicar a las actividades de registro o a
la supervisión o monitoreo del trabajo de los registradores locales bajo
su jurisdicción. Lo importante es que exista una jerarquía clara
en lo que se refiere a los asuntos de registro, desde el director de la Oficina
Central de Registro hasta los registradores locales.
En los 11 países que respondieron al cuestionario sobre
registro civil y en otros cinco donde se obtuvo información de encuestas
anteriores (cuadro 2), la asignación de la responsabilidad central del
registro civil se encontró con mayor frecuencia en el ministerio de asuntos
jurídicos o judiciales (10); el ministerio de salud (3), ministerio del
interior (2) y en el ministerio de finanzas y desarrollo económico (1).
Nuevamente, la selección del ministerio es menos significante que el
reconocimiento que el registro civil tiene importancia multidisciplinaria y
que un programa plenamente exitoso requiere coordinación y cooperación
interinstitucional.
Una consideración importante para la exactitud y la integralidad
de un sistema de registro es el número y la distribución de las
oficinas locales de registro y su accesibilidad al público en general.
En los países de zona geográfica o tamaño de población
pequeños, como muchos de aquellos incluidos en este estudio, el número
y la ubicación de los registradores locales pueden ser una preocupación
importante. Aún donde la zona geográfica no es grande, puede ser
difícil dar al público un acceso conveniente a un registrador
local para registrar los eventos vitales, debido a las dificultades del terreno
y a la falta de transporte, o porque la densidad de población es tan
baja que no es factible ubicar las oficinas de registro en zonas remotas. Por
estas razones, la oportunidad, exactitud e integralidad del registro a menudo
varían significativamente entre las ciudades, los pueblos y las zonas
rurales. En los países de habla inglesa del Caribe, el número
de oficinas de registro locales varía de cero a 330. En algunos de los
países más pequeños, una oficina de registro única
atiende toda la población, como en cinco de los países incluidos
en el estudio: Anguila, Bermuda, Islas Caimán, Dominica y Montserrat.
Por otro lado, Granada reporta siete oficinas locales, Santa Lucía, 20
y San Vicente y las Granadinas, 16. En algunos de los países con más
que unas pocas oficinas locales, las oficinas distritales han sido establecidas
para ayudar en el manejo de la información de registro de las oficinas
locales. Por ejemplo, en Belice 6 oficinas distritales supervisan 53 oficinas
locales, en Guyana 10 oficinas distritales supervisan 135 oficinas locales,
y en Jamaica 4 oficinas distritales supervisan 330.
Los registradores locales en la mayoría de los países
tienen un volumen de trabajo muy pequeño. Esta es una actividad a tiempo
parcial para ellos ya que registran usualmente menos de un evento vital por
día, en promedio. Por lo tanto, el registro no es generalmente una prioridad
para ellos, lo que da lugar a dificultades al nivel central para mejorar la
exactitud y el carácter integral de la información. Sin embargo,
es importante que el público tenga acceso fácil al sistema de
registro al nivel local. En consecuencia, el número óptimo de
oficinas locales y donde se justifique, distritales, para la operación
eficiente y para el registro exacto y completo no se determina fácilmente
y se debe determinar mejor de país a país. Esto es una realidad
en la región del Caribe debido a la combinación de tamaños
de población pequeños y de zonas remotas dispersamente pobladas.
Organización del Sistema de Estadísticas Vitales
Una Oficina Central de Estadísticas se encarga de la compilación
nacional de las estadísticas vitales en la mayoría de los países
del mundo, pero estas oficinas estadísticas se encuentran en diversos
ministerios. En la muestra de países considerada en el estudio, la ubicación
de la autoridad central se encontró con mayor frecuencia en el ministerio
de finanzas y desarrollo económico (7); ministerio de salud (5); del
interior (1); y otros ministerios (4). El cuadro 2 resume la información
obtenida de los países encuestados. Entre los países para los
cuales se obtuvo información tanto sobre el registro civil como sobre
las estadísticas vitales, Bermuda, las Islas Caimán, Granada,
Jamaica y Saint Kitts y Nevis llevan a cabo el registro civil y de las estadísticas
vitales dentro del mismo ministerio. La ventaja de tener ambas funciones en
el mismo ministerio es que facilita la coordinación entre las dos. Esto
es sumamente importante desde el punto de vista de la compilación de
las estadísticas vitales nacionales, donde la uniformidad de los datos
es un requisito primordial. Es esencial que todas las zonas en un país
usen las mismas definiciones y procedimientos básicos de registro, formas
para la recolección de los datos idénticas y las mismas clasificaciones
de datos para producir estadísticas vitales uniformemente comparables
para todas las partes del país y de un año al otro. Es también
esencial que las definiciones de los elementos a tabular para finalidades estadísticas
sean comprendidas y aplicadas precisamente tanto en la recolección de
la información mediante el proceso de registro así como en la
interpretación de las estadísticas resultantes. En el caso donde
el registro y las funciones estadísticas recaen con diferentes ministerios
del gobierno, deben establecerse y mantenerse mecanismos especiales para la
coordinación y cooperación para que los sistemas de registro civil
y de estadísticas vitales alcancen plenamente sus objetivos.
Los factores esenciales al evaluar la calidad y la utilidad de
los datos de estadísticas vitales son las medidas del carácter
integral de los datos de nacimientos y de muertes registrados, y la oportunidad
de su disponibilidad en forma tabulada. No hay ningún estándar
para el registro de los nacimientos y de las defunciones para finalidades legales
y administrativas. Para las finalidades estadísticas, el estándar
de integralidad del registro de los nacimientos y de las muertes se ha fijado
arbitrariamente a 90 por ciento o más. Sin embargo, la determinación
del método de evaluación de la integralidad de la cobertura de
registro queda en manos de las autoridades nacionales. Por consiguiente, la
base para los cálculos reportados puede variar. Aun en el caso de que
se mida directamente, los resultados pueden diferir considerablemente según
el método usado. Por ejemplo, la Oficina Central de Estadísticas
de uno de los países informó que el registro de las muertes era
de 85 por ciento basado en un método indirecto de medición. En
otro estudio en el mismo país, se encontró que sólo 70
por ciento de las defunciones que ocurrían en los hospitales de dos distritos
urbanos eran registradas. Esta estimación se obtuvo al comparar las defunciones
hospitalarias con los registros. Si el mismo estudio se hubiera conducido a
nivel nacional, el nivel de registro de las muertes sin duda hubiera sido mucho
menor que 70 por ciento. Por otro lado, si la Oficina Central de Estadísticas
hubiera hecho diferentes suposiciones con respecto al tamaño de población
calculado cuando se usaba el método indirecto, el registro calculado
hubiera sido mayor o inferior al 85 por ciento obtenido. Estas variaciones ilustran
algunos de los problemas de la medición del nivel de registro.
Como ya se ha mencionado, en cinco países para los cuales
se obtuvo información tanto del registro civil como de las estadísticas
vitales (o esta información era disponible de la encuesta anterior),
un único ministerio realiza ambas funciones. En Granada, Jamaica y Saint
Kitts y Nevis, los dos sistemas forman parte del Ministerio de Salud. En Bermuda,
ambos sistemas están en el ministerio del interior y en las Islas Caimán,
en el de finanzas y desarrollo económico. Mientras en un país
existan razones importantes de tener estas funciones ubicadas en dos ministerios
diferentes, deben existir procesos administrativos que faciliten la cooperación
entre los dos.
Por otra parte, es necesario promover la educación pública
sobre el tema, debido a la poca importancia que la población da al tema
del registro vital. Para resolver el problema del subregistro, será importante
desplazar la responsabilidad del registro de los padres o guardianes a los responsables
de la atención médica al momento del nacimiento o de la muerte.
La integralidad del registro es una medida autoevaluativa de la
calidad de los datos de estadísticas vitales en cada país. Algunos
países hacen un mejor trabajo que otros al calcular esta integralidad,
basando su evaluación en medidas objetivas como las verificaciones cruzadas
de los registros de partos del hospital con los nacimientos registrados, o en
el examen del volumen anual de solicitudes de registro tardío de nacimiento
(un año o más después del nacimiento) para establecer la
edad para el nivel de matriculación escolar o la ciudadanía y
otra información básica para obtener un pasaporte u otros derechos.
En algunos países, se supone que el registro es completo sin medición
específica; por ejemplo, que el registro de muertes está completo
porque la ley requiere registro antes de que se pueda proceder al entierro.
Es beneficioso tanto para los individuos que viven en un país como para
el gobierno mismo evaluar periódicamente la cobertura del registro y
adoptar las medidas para mejorar o mantener porcentajes satisfactorios.
El cuadro 3 presenta evaluaciones del registro de nacimientos
y muertes estimados por cada país. Como se puede ver, la mayoría
evalúan que sus sistemas son prácticamente completos. Sin pruebas
concretas para apoyar estos cálculos, se pueden plantear algunas preguntas
acerca del nivel real del registro, en particular en vista de que los informantes
responsables del registro son, de manera característica, los padres del
niño en el caso de los nacimientos y los familiares del difunto en el
caso de las defunciones. Dado que muchos informantes no ven la necesidad de
registrar un nacimiento o una muerte, la falta de registro de los eventos vitales
es un problema real. Por consiguiente, cada país debe considerar una
evaluación periódica del nivel de registro hasta que los funcionarios
de registro estén satisfechos que el registro de nacimientos y las muertes
está completo.
La falta de disponibilidad oportuna de los datos de estadísticas vitales ha sido un problema crónico en los países en todo el mundo. Parte de este problema es inevitable ya que la recopilación de la información sobre los nacimientos genera un retraso sistemático. A los informantes se les da un período legal específico después de un evento para informar al registrador local. Por consiguiente, para incluir tantos eventos como sea posible en las tabulaciones anuales, la Oficina Central de Estadísticas debe esperar después del final de un año civil no sólo para que el período legal de información pase sino también para que la información registrada se envíe de los registradores locales a la oficina central y se prepare para la tabulación. Además, en los países dónde hay un gran número de registros retrasados o tardíos, la tabulación puede retardarse aún más para maximizar el número de eventos incluidos en el año apropiado. Alternativamente, algunos países (por ejemplo, Anguila, Antigua y Barbuda, Dominica, Granada y Jamaica) tabulan sus datos de estadísticas vitales según el año de registro en vez del año de acontecimiento de los eventos. Según la proporción de registros retardados y tardíos, esta última práctica puede conducir a estadísticas anuales engañosas.
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Cuadro 3: Nivel de registro calculado y último
año de datos disponibles al momento del estudio (2001)
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País
|
Nacimientos
|
Defunciones
|
Último año disponible
|
| Anguila |
C
|
C
|
1999 *
|
| Antigua y Barbuda |
C
|
C
|
1999 *
|
| Bahamas |
7
|
C
|
1998
|
| Belice |
C
|
8
|
1998
|
| Bermuda |
C
|
C
|
1999
|
| Islas Caimán |
C
|
C
|
1996
|
| Dominica |
C
|
C
|
1999 *
|
| Granada |
C
|
C
|
1999 *
|
| Guyana |
8
|
8
|
1999
|
| Jamaica |
C
|
8
|
1999 *
|
| Montserrat |
C
|
C
|
1999
|
| Santa Lucía |
C
|
C
|
1998
|
| San Vicente y Granadinas |
8
|
C
|
1999
|
| Trinidad y Tabago |
C
|
C
|
1997
|
| c = registro de 90% o más, 8 = Registro entre 80 y
89%, 7 = Registro entre 70 y 79% * indica los datos anuales tabulados por año de registro de los eventos |
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Auto-evaluación de los países sobre los problemas
y áreas que necesitan mejorar
Se observaron varios temas comunes de los cuales el más frecuente
fue la necesidad de mejorar la automatización. En la mayoría de
los países, aun aquellos con sistemas centrales computarizados, el registro
al nivel local sigue siendo un proceso manual con gran intensidad de mano de
obra y donde la transmisión de la información de registro del
nivel local, mediante el nivel distrital cuando se aplica, hasta la autoridad
central de registro, no se ha automatizado. Tampoco existen muchas pruebas de
que los archivos de datos electrónicos del registro se compartan entre
los organismos del gobierno que los necesitan. Además, donde el procesamiento
de datos electrónico existe, como por ejemplo en una Oficina Central
de Estadísticas, se hizo mención de la necesidad de apoyo en desarrollar
programas de validación computarizados que puedan verificar la presencia
de incongruencias entre las variables clave como la edad, el sexo y la causa
de muerte.
La oportunidad de la disponibilidad de los archivos del registro
y de las estadísticas vitales tabuladas fue mencionada con frecuencia,
generalmente en conjunto con problemas de automatización. En realidad,
los encuestados informaron con frecuencia que la oportunidad sigue siendo una
preocupación importante, a pesar de que la mayoría de estos países
ha mejorado significativamente en esta área. Varios países sugirieron
que un examen de sus procedimientos actuales, aunado con un mayor uso de la
automatización, podría mejorar ampliamente la calidad y oportunidad
de los datos. Se pueden ir realizando mejoras en la metodología del registro,
particularmente para los sistemas que son completamente manuales y que dependen
de la copia repetida de los registros a mano y en la captura, transmisión
y tabulación electrónica de los datos.
Otra área problemática mencionada por varios países
es la necesidad de adiestramiento y reclasificación del personal. Se
recalcó la necesidad de adiestramiento de los registradores locales,
de los trabajadores que manejan los archivos y de otros en la Oficina Central
de Registro. El adiestramiento en estadísticas vitales y procesamiento
de datos también fue indicado como una necesidad importante. Otra necesidad
de adiestramiento mencionada fue para médicos y funcionarios de salud
en cómo completar adecuadamente la sección de certificación
médica en los certificados de defunción y cómo usar la
Clasificación Internacional de Enfermedades para llegar correctamente
a la causa básica de la estadística de muerte.
La necesidad de coordinación entre los funcionarios de
registro y de las estadísticas vitales y otros usuarios de los datos
de registro fue evidente en las observaciones de varios países. Se señaló
que varios de los sistemas de registro nacionales no recopilan elementos como
el peso al nacer, el lugar usual de residencia de la madre, la ocupación
u otras variables consideradas como importantes por los estadísticos
y otros usuarios de los datos de estadísticas vitales y que no existía
mecanismo para abordar éstos y otros asuntos de alcance intersectorial.
Otros problemas o temas mencionados incluyeron la necesidad de un mayor conocimiento del público sobre la importancia de un registro oportuno y completo de nacimientos y de defunciones, de una mejor remuneración para los registradores locales, y la necesidad de contar con estadísticas a nivel local y de datos trimestrales, además de las tabulaciones anuales.
Conclusiones
Aunque no se pueden hacer recomendaciones para mejorar el registro civil
individual y de estadísticas vitales nacionales sin un examen exhaustivo
realizado en el país, se pueden hacer varias recomendaciones generales
sobre la base de los resultados encontrados en esta investigación.
Hay una necesidad general de coordinar el sistema de registro
que asegure que las necesidades de los usuarios sean satisfechas. Esta necesidad
podría ser tratada por un comité coordinador constituido de representantes
de los diferentes grupos del gobierno con un interés en los registros
o en las estadísticas vitales, así como representantes de otros
grupos no gubernamentales interesados. Esto es especialmente aplicable en esos
países donde el registro civil y las funciones de estadísticas
vitales dependen de ministerios diferentes.
Para evaluar la calidad de la información existente, se deben llevar a cabo evaluaciones objetivas periódicas del registro de los nacimientos y defunciones por cada país hasta que los funcionarios de registro estén satisfechos de que se realiza completamente. Cada país debe examinar sus propios procedimientos de registro para determinar si hay pasos redundantes que podrían eliminarse, ya sea usando formularios de registro rediseñados o mediante el uso de computadoras. El contenido de los formularios de registro, es decir, los certificados de nacimiento y de defunción, y el diseño de las tabulaciones deben ser comparados con las recomendaciones de las Naciones Unidas para que sean conformes con las normas internacionales para “conjuntos de datos básicos de estadísticas vitales mínimos” y con las tabulaciones de estadísticas vitales estándares recomendadas.
Debe considerarse la asignación de la responsabilidad del
registro de los nacimientos y defunciones a los hospitales y a los centros de
salud locales cuando ocurren dentro de su competencia asi mismo, que el personal
de atención médica fuera de las instituciones tenga una responsabilidad
directa del registro de los casos conocidos por ellos.
Los funcionarios de registro deben determinar las necesidades
de adiestramiento de los registradores locales y otros que trabajan en el sistema
en cuanto al contenido del curso y la frecuencia de necesidad y organizar tal
adiestramiento.
Fuente: Artículo basado en el informe del mismo título preparado en 2001 por el “International Institute for Vital Registration and Statistics” para la Organización Panamericana de la Salud.
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Vol. 24 No. 3, septiembre 2003