Evitar la urbanización de los desastres

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altLa Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja acaba de publicar el Informe  Mundial sobre Desastres 2010. Enfoque en el riesgo en zonas urbanas. Reproducimos aquí un resumen del capítulo 1 de este informe, escrito por David Satterthwaite, investigador principal del  Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo (IIMAD). Agradecemos a la FIRC su colaboración para la difusión del mismo. El informe completo puede ser consultado en www.ifrc.org/publicat/wdr2010/summaries.asp

Es posible evitar en el futuro que las ciudades sean propensas a los desastres. Una tendencia no es una fatalidad, pero a medida que la población del mundo se concentra en las grandes ciudades, presenciamos una urbanización de los desastres y de los riesgos que se derivan de ella. Habida cuenta de los retos que plantea esta situación a las organizaciones internacionales, las ONG, los gobiernos y las municipalidades, cabe preguntarse ¿cómo abordar la respuesta en casos de desastres en un entorno urbano, particularmente en los países de bajos ingresos, donde la pobreza endémica sustenta la vulnerabilidad a las catástrofes? Como observó la Coalición Asiática para el Derecho a la Vivienda, si los servicios de socorro no aprenden rápidamente a trabajar con los que no tienen título, los que no están inscritos en ningún registro ni en ninguna lista y los indocumentados, dichos servicios pueden fomentar e incluso agudizar las desigualdades que ya existían antes del desastre.

Las proyecciones de la División de Población de las Naciones Unidas dejan suponer que en los próximos decenios casi todo el crecimiento de la población mundial se concentrará en las zonas urbanas de las naciones de bajos y medianos ingresos. Gran parte de este crecimiento demográfico tiene lugar actualmente en los asentamientos informales, donde las condiciones de vivienda son, por lo general, muy precarias y donde falta a menudo la infraestructura de protección más elemental. Este crecimiento urbano se produce en gran medida en ciudades expuestas a fenómenos meteorológicos extremos y a marejadas ocasionadas por tormentas cuya frecuencia e intensidad deberían aumentar a causa del cambio climático. Una ciudad puede ser uno de los lugares más seguros del mundo en caso de tormenta, inundación o terremoto. La mayoría de los fenómenos meteorológicos extremos que se producen en los países de elevados ingresos no causan muertes.

Desde el punto de vista del riesgo, las zonas urbanas deben considerarse de manera separada por su naturaleza misma: la concentración de la población, de viviendas y de otros edificios, la infraestructura del transporte y la industria plantean problemas pero también ofrecen oportunidades para reducir los riesgos de desastres y prestar asistencia humanitaria. En las zonas urbanas la presión del mercado se ejerce con más fuerza, especialmente en las grandes ciudades o las ciudades más exitosas, donde a los grupos de bajos ingresos se les hace difícil encontrar alojamiento y servicios de salud asequibles, y donde tales grupos quedan a merced de continuas alzas de precios y, por ende, de una disminución de sus ingresos.

También habría que considerar a las poblaciones urbanas dada su magnitud:

  • En 2010, las zonas urbanas de los países de bajos y medianos ingresos tenían 2.500 millones de habitantes, lo que equivale aproximadamente a la población total del mundo en 1950.
  • Se considera que África es esencialmente rural. Sin embargo, su población urbana excede hoy con creces la de América del Norte.
  • Las ciudades más grandes del mundo se encuentran, en su mayoría, en los países de bajos y medianos ingresos, lo que no tiene precedentes puesto que hasta ahora la mayoría de las grandes ciudades se situaban en los países más ricos.

Aunque se carece de cifras precisas, de acuerdo a una visión general de las estimaciones de las Naciones Unidas, cerca de 1.000 millones de habitantes urbanos viven en viviendas hacinadas de mala calidad en barrios marginales o asentamientos informales y en 2020 esta cifra podría llegar a 1.400 millones a menos que los gobiernos y las organizaciones internacionales logren adoptar medidas financieras más satisfactorias para mejorar las viviendas de los grupos de bajos ingresos.

La correlación existente entre pobreza urbana y riesgos de desastres puede volverse aún más estrecha a causa del cambio climático. Dada la mayor intensidad de las tormentas, las inundaciones y las olas de calor a causa del cambio climático, decenas de millones de habitantes urbanos se ven o se verán próximamente expuestos a un peligro de muerte y al riesgo de perder los medios de subsistencia, los bienes esenciales (como su vivienda), y ver comprometidas la calidad de su entorno y la prosperidad futura. Los que corren los mayores riesgos son las personas y los países que menos han contribuido al calentamiento global.

El hecho de ser vulnerable no debería de por sí generar riesgos de desastre. Para reducir la vulnerabilidad habría que suprimir los riesgos –por ejemplo, instalando sistemas eficaces de desagüe–. La vulnerabilidad no es lo mismo que la falta de ingresos, pero sin ingresos suficientes resulta difícil acceder a una vivienda adecuada con un buen abastecimiento de agua y un sistema de saneamiento apropiado, a la atención de salud y a la educación, y poder recuperarse tras un desastre.

La pobreza aguda en el entorno urbano, la expansión rápida de los asentamientos informales y el número creciente de desastres urbanos se deben a que los gobiernos no han sabido o no han logrado adaptar sus instituciones a la urbanización. Este fracaso se relaciona a menudo con los escasos medios financieros, la falta de personal calificado y la negativa de los gobiernos centrales y provinciales a proporcionarles recursos que estén a la altura de sus responsabilidades. Quizás lo esencial de este informe sea que las autoridades municipales y comunales deberían trabajar con las poblaciones de bajos ingresos y otros grupos vulnerables para que la expansión urbana no engendre riesgos de desastres. Varios ejemplos demuestran que ello es posible, a pesar de las limitaciones que enfrentan las autoridades de las ciudades.

Si las bases de datos nacionales e internacionales sobre desastres facilitasen información más precisa y completa de los efectos que entrañan para las ciudades, las tendencias observadas confirmarían la idea de que los riesgos vinculados a los desastres aumentan en las ciudades mal gobernadas y disminuyen en las ciudades bien gobernadas. Asimismo mostrarían que muchas autoridades municipales incrementan los riesgos ligados a los desastres, pues ignoran a la población que vive en los asentamientos informales o arrasan esos barrios destruyendo así la vivienda, los bienes y los medios de subsistencia de decenas de miles de personas sin ofrecerles siquiera una solución alternativa.

Es necesario considerar más detenidamente la función que desempeña la vivienda en las zonas urbanas para los grupos de bajos ingresos, tales como los cientos de miles de habitantes de tugurios que en Haití se quedaron sin techo tras el terremoto del pasado mes de enero. El valor y la importancia de la vivienda para esos grupos exceden con creces el valor monetario. Lo que para muchos del exterior no es más que una choza construida en gran parte con materiales improvisados es, en realidad, el hogar con todo lo que ello representa en materia de seguridad y privacidad para la familia y la vida social, y es la defensa principal para los que viven allí contra la mayoría de los riesgos sanitarios vinculados al medio ambiente. Constituye también a veces el lugar de trabajo para algunos miembros del hogar y a menudo representa el bien más valioso.

Las zonas urbanas plantean dos tipos de dificultades bien específicas en el área de la vivienda. En primer lugar, en los países de bajos y medianos ingresos, el precio de la vivienda es, por lo general, mucho más alto que en las zonas rurales. Además, la adquisición y el uso de las tierras para la vivienda obedecen a una reglamentación mucho más compleja. Por ello, gran parte de la población urbana de los países de bajos y medianos ingresos vive en terrenos ilegalmente ocupados o ilegalmente subdivididos. La carestía de los terrenos también induce a las municipalidades locales a abrir a la construcción las zonas de alto riesgo. En segundo lugar, la vivienda no sólo es “el hogar” sino también “el acceso al ingreso” y “el acceso a los servicios”, y, para los que tienen pocos ingresos, la ubicación de la vivienda en relación con el lugar donde
trabajan sus ocupantes y donde los niños pueden ir a la escuela es tan o más importante que la calidad de la vivienda y la seguridad de la tenencia.

Cuando las personas que se han quedado sin techo tras un desastre son reasentadas en un lugar “seguro” pero lejos de donde tienen las oportunidades de empleo, esa opción no hace más que agravar los efectos de los desastres, y la mayoría de ellas no permanecerá allí. Asimismo, es de suma importancia que toda iniciativa permita mejorar las condiciones de vivienda porque es preferible que las familias de un asentamiento informal se beneficien de un mejoramiento de su vivienda a que sean reasentadas en una nueva vivienda situada en otro lugar donde las condiciones serán casi siempre peores. Las familias se encuentran ante una disyuntiva: algunos desearán partir a causa de los riesgos o del trauma vivido, mientras que otras preferirán quedarse o volver a las zonas donde tenían antes su casa. Y los que tienen un título de
propiedad de un terreno o de una vivienda no deberían ser los únicos en obtener ayuda para la reconstrucción.

Un último factor que complica la respuesta en casos de desastre es que la pésima calidad y el carácter “ilegal” de muchas viviendas antes del desastre, así como la falta de infraestructura adecuada, dificultan enormemente la reconstrucción. Contadas veces se dispone de un mapa del asentamiento que muestre la parcelación y los límites de parcelación. A menudo hay poca infraestructura que reparar y resulta difícil o imposible llegar a los emplazamientos. Frente a esas complicaciones las organizaciones externas no pueden realizar una labor satisfactoria.

Conocemos los principios que deberían regir la reconstrucción de viviendas: cuanto más control tengan los residentes locales, tanto a nivel individual como comunitario, más satisfactorio será el apoyo que se les aporte. La Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja ha enunciado principios clave: “Cada vez más se reconoce que la respuesta a las necesidades de alojamiento después de un desastre se debe contemplar como un “proceso” que el hogar damnificado lleva a cabo con distintos tipos de asistencia material, técnica, financiera y social, y no el mero suministro de un ‘producto’ predeterminado de alojamiento”.

El Informe Mundial sobre Desastres de este año pone gran énfasis en el apoyo a las iniciativas comunitarias porque en casi todos los países de bajos y medianos ingresos es la única manera de atender a las necesidades de los que están más expuestos a los desastres y de tener en cuenta sus prioridades. A menudo las grandes organizaciones de ayuda al desarrollo no saben cómo apoyar a las organizaciones comunitarias, con las que en realidad mantienen pocos contactos. De hecho aquéllas fueron establecidas para hacer llegar sumas importantes a los gobiernos nacionales y no para dar respaldo a una miríada de iniciativas de la comunidad y las autoridades locales, que, gracias a un modesto apoyo externo, pueden reducir el riesgo de desastres.

Allí donde las autoridades urbanas disponen de una capacidad adecuada, concentran su acción en las familias de bajos ingresos y mantienen buenas relaciones con sus ciudadanos, son considerablemente mayores las posibilidades de reducir el riesgo de desastres. El presente informe da suficientes ejemplos de buenas prácticas que se utilizan en los países de bajos y medianos ingresos para mostrar que es posible reducir el riesgo de desastres en las zonas urbanas, aunque siguen siendo la excepción. Una gestión local acertada del uso de las tierras, junto con una evaluación adecuada de los riesgos que se corren a nivel local puede transformar los planes de urbanismo en planes de prevención de desastres, puesto que con ello se evita construir en emplazamientos peligrosos o suprimir los aspectos que los hacen ser peligrosos. Los buenos programas de mejoramiento para los asentamientos informales, acompañados de medidas destinadas a la reducción del riesgo de desastres, pueden contribuir en gran medida a reducir el riesgo de desastres. Sin embargo, se requiere un mecanismo de apoyo por parte del gobierno al más alto nivel y de las organizaciones internacionales. Es necesario favorecer las redes en las que las autoridades municipales, los profesionales del urbanismo y grupos de ciudadanos pueden intercambiar experiencias y opiniones. De manera general, ello supone un cambio radical de la mayoría de las organizaciones de ayuda bilaterales, que deberían estar preparadas y tener la capacidad para trabajar en las zonas urbanas con las organizaciones comunitarias y las autoridades locales. 


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