—extrait du Bulletin Epidemiologique de l'OPS. Edition complète du No. 3, Vol. 24 (Septembre 2003) disponible en anglais et en espagnol—
Organisation et situation des systèmes d'enregistrement des faits et d'établissement des statistiques de l'état civil et vitales dans la Caraïbe anglophone
Les statistiques vitales sont l'une des bases principales de l'analyse de la situation et de la planification en santé. En vue d'assister les pays à améliorer leurs registres de l'état civil et des statistique vitales, l'OPS a réalisé en 1999 une enquête d'évaluation dans certains pays de la Caraïbe anglophone, par le biais de l' " International Institute of Vital Registration and Statistics " (IIVRS). Cette enquête a fourni une première vision globale et synthétique de la structure des systèmes de registre civil et de statistique vitale (tableau 1) dans ces pays. Elle a également généré une connaissance du niveau d'enregistrement des événements vitaux. C'est pour ces mêmes raisons que l'on a considéré important de publier les résultats de ce travail. Quoique les données présentées ici (entre autres, sur l'enregistrement des naissances et des décès) couvrent la période 1996-1999, il semble être raisonnable de penser que la situation n'a pas radicalement changé dans les pays considérés. Il est également important de mentionner que les recommandations qui apparaissent ci-après, qui sont le résultat de l'analyse de l'information recueillie au cours de l'enquête, forment la base des recommandations de l'OPS aux pays et aux institutions qui travaillent à la réduction du sous-enregistrement des événements vitaux et à l'amélioration de l'administration des systèmes d'enregistrement de l état civil et des statistiques vitales.
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Tableau 1: Définitions du système de
registre de l'état civil et des statistiques vitales
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Système de Registre Civil Un système de registre civil se réfère à
tous les environnements institutionnels, légaux et techniques nécessaires
aux fonctions d'enregistrement civil d'une manière adéquate,
coordonnée et standardisée dans tout le pays, en prenant
en compte les circonstances culturelles et sociales particulières
au pays. |
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(b) La production, le traitement, l'analyse, l'évaluation, la présentation et la diffusion de cette information sous forme statistique. La source principale est le registre civil, complété par l'information du recensement de population, les enquêtes sur des échantillons de la population et les registres administratifs. |
| Source: United Nations. Statistics Division. Vital Statistics [page internet]. Disponible en anglais à: http://unstats.un.org/unsd/demographic/vital_statistics/cr.htm. Consultée le 22 septembre 2003. |
Méthodes
A partir de deux questionnaires - le premier centré sur des sujets en
rapport avec l'enregistrement de l'état civil et un deuxième traitant
des statistiques vitales - l'on a obtenu l'information de 16 des 21 pays anglophones
des Caraïbes : Anguilla, Antigua et Barbuda, les Bahamas, la Barbade, le
Belize, les Bermudes, les Îles Caïman, la Dominique, la Grenade,
le Guyana, la Jamaïque, Montserrat, Saint Kitts et Nevis, Sainte Lucie,
Saint Vincent et les Grenadines, et la Trinité et Tobago. Toutes sont
d'anciennes colonies britanniques et des îles à l'exception du
Belize et du Guyana. Le Bermudes se situent en Amérique du Nord. Pour
ce qui est de la taille des populations considérées, deux parmi
les 16 pays étudiés - Trinité et Tobago, et la Jamaïque
- ont plus d'un million d'habitants, alors que la médiane de la population
dans le groupe d'étude est de moins de 100.000 habitants. La superficie
géographique des pays varie entre 21 km2 pour les Bermudes et 22.700
km2 au Belize, avec une médiane d'environ 430 km2.
Dans la majorité des pays, deux ministères différents sont en charge du registre civil et des statistiques vitales, et les deux systèmes dépendent du même ministère dans cinq pays. En conséquence, pour chacun de 16 pays, le questionnaire de registre civil a été dirigé au Responsable du Registre Général ou à un fonctionnaire équivalent, et le questionnaire sur les statistiques vitales a été envoyé au Statisticien Principal ou son équivalent. Parmi les pays qui ont répondu à l'enquête, neuf ont rempli les deux questionnaires, trois ont répondu seulement au questionnaire sur les statistiques vitales et deux ont répondu uniquement au questionnaire sur le registre civil. Le taux de réponse générale pour le questionnaire sur le registre civil a été de 68,8 % et de celui sur les statistiques vitales, 75 %. Les observations provenant de l'information compilée n'ont normalement pas été énormément biaisées par les non-réponses.
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Tableau 2: Ministères responsables du Registre
Civil et des Statistiques Vitales
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| Pays |
légales/juridiques
|
Intérieur
|
Santé
|
Finance et développement
économique
|
Autre
|
|||
| Anguilla | ||||||||
| Antigua et Barbuda | ||||||||
| Bahamas (2) | ||||||||
| Barbade (2) | ||||||||
| Belize | ||||||||
| Bermudes (2) | ||||||||
| Iles Caïman (2) | ||||||||
| Dominique | ||||||||
| Grenade | ||||||||
| Guyana | ||||||||
| Jamaique | ||||||||
| Montserrat | ||||||||
| St. Kitts et Nevis (2) | ||||||||
| Sainte Lucie (1) | ||||||||
| Saint Vincent et les Grenadines | ||||||||
| Trinidad et Tobago (2) | ||||||||
| Iles Turks et Caicos (2) | ||||||||
| = Registre civil | = Statistiques vitales | |||||||
| (1) A Sainte Lucie, le registre civil se trouve dans un Ministère
qui rassemble les questions juridiques, nacionales et laborales et est tabulé
ici sous l'intitulé "Légal/juridique" (2) Information basée sur l'enquête de l'IIVRS réalisée en 1994 sur le registre civil et sur les statistiques vitales aux Bahamas, à la Barbade, à St. Kitts et Nevis, à Trinidad et Tobago, et dans les Iles Turks et Caicos; et seulement pour les statistiques vitales dans les Bermudes et dans les Iles Caïman. |
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Organisation du système d'enregistrement de l'état civil
Dans 63 % des pays de la Caraïbe anglophone, à la différence
d'autres régions du monde, le Registre Civil fait partie du système
juridique. Quoique les fonctions d'un système de registre civil soient
presque universellement établies, la responsabilité du contrôle
national du système varie d'un pays d'autres. La situation organisationnelle
du registre civil peut se faire dans une variété de ministères
ou de départements, les plus fréquents étant les Ministère
de l'Intérieur, de la Justice ou de la Santé. En raison des nombreuses
utilisations légales de l'information du registre civil, de nombreux
pays considèrent que le ministère de la Justice est un site adapté
à la fonction de registre; d'un autre côté, le Ministère
de l'Intérieur dispose habituellement d'un réseau national qui
peut faciliter l'enregistrement des événements vitaux au niveau
local, tandis que le Ministère de la Santé dispose de cliniques
communautaires, de centres de santé et d'hôpitaux où ont
lieu de nombreuses naissances et décès et où sont donnés
les soins prénataux, postnataux et infantiles. Aucune de ces situations
ne peut-être considérée, a priori, plus appropriée
que les autres. Chaque pays doit prendre en compte de multiples facteurs avant
d'organiser son registre. Néanmoins, plusieurs ministères et départements
du gouvernement utilisent l'information du registre civil et ses dérivés,
ce qui doit être pris en compte lors de la conception et de la mise en
place du système. Par exemple, l'information du registre civil, en plus
de son utilité légale pour établir les événements
tels que la naissance et le décès au niveau individuel, sont également
des outils importants pour les activités du gouvernement comme l'émission
de passeports, l'admission dans les écoles, la sécurité
sociale et d'autres droits sociaux, les programmes de santé, la mise
à jour des listes électorales et d'autres listes administratives
et pour d'autres activités comme l'évaluation de la population
entre deux recensements et la production de statistiques démographiques
et vitales nationales.
De plus, les systèmes de registre peuvent être centralisés ou décentralisés. Dans un système centralisé, les bureaux d'enregistrement locaux ou régionaux font partie du même ministère ou département que le bureau national. Dans un système décentralisé, les bureaux régionaux et/ou locaux font partie d'un autre ministère ou département. Le problème d'un système décentralisé est que les fonctionnaires au niveau sous-national ont généralement d'autres responsabilités et ne considèrent pas la fonction d'enregistrement comme prioritaire. En général, il est préférable que le système soit centralisé. Néanmoins, il arrive que le personnel local d'un système centralisé ait peu de temps à consacrer à l'enregistrement,à la supervision ou au contrôle du travail des enregistreurs locaux sous sa responsabilité. Le plus important est qu'il existe une hiérarchie claire quant aux responsabilités de l'enregistrement, de la personne responsable du Registre National aux enregistreurs locaux.
Parmi les 11 pays qui ont répondu au questionnaire sur le registre civil et dans cinq autres où l'information a été obtenue à partir d'enquêtes antérieures (tableau 2), la responsabilité centrale du registre civil se trouve le plus fréquemment dans le ministère traitant des questions juridiques ou légales (10 pays); le ministère de la Santé (3) ; le Ministère de l'Intérieur (2), et dans le Ministère des Finances et du Développement Economique (1). Encore une fois, le choix du département est moins important que la reconnaissance de l'importance multidisciplinaire de l'enregistrement civil et qu'un programme qui fonctionne requière de la coordination et une grande coopération interinstitutionnelle.
Une considération importante pour que le système génère une information précise et complète est le nombre et la distribution des bureaux d'enregistrement locaux et leur accessibilité au public en général. Dans les pays de petite taille ou de faible population, tels que ceux qui ont été inclus dans cette étude, le nombre et l'emplacement des bureaux d'enregistrement locaux peuvent être un souci important. Même lorsque la zone géographique n'est pas grande, il peut être difficile de donner au public un accès approprié à un bureau d'enregistrement local, en raison d'une topographie difficile ou d'un manque de moyen de transport, ou bien parce que la densité de population est si faible qu'il n'est pas possible de placer de bureau dans les zones éloignées. La rapidité, la précision et la totalité de l'enregistrement varient donc énormément entre les zones urbaines et rurales. Dans les pays anglophones de la Caraïbe, le nombre de bureaux locaux varie entre 0 et 330 par pays. Dans certains des plus petits pays, un seul bureau sert toute la population. C'est le cas dans cinq des pays inclus dans l'étude : Anguilla, les Bermudes, les Îles Caïman, la Dominique et Montserrat. D'autre part, la Grenade dispose de sept bureaux locaux, Sainte Lucie de 20, et Saint Vincent et les Grenadines de 16. Dans certains des pays disposant de plus que quelques bureaux locaux, des bureaux régionaux ont été établis pour assister à la gestion de l'information du registre des bureaux locaux. Au Belize par exemple, 6 bureaux régionaux supervisent 53 bureaux locaux, en Guyane 10 bureaux régionaux supervisent 135 bureaux locaux et en Jamaïque, 4 bureaux régionaux en supervisent 330 au niveau local.
Dans la majorité des pays, les registres locaux ont un très petit volume et l'enregistrement constitue une activité à temps partiel qui concerne moins d'un événement vital par jour, en moyenne. L'enregistrement n'est donc pas une priorité pour eux, ce qui rend difficile l'amélioration de l'exactitude et de l'intégralité de l'information. Néanmoins, il est important que le public ait un accès facile au système d'enregistrement au niveau local. En conséquence, le nombre idéal de bureaux locaux et, le cas échéant, régionaux pour un fonctionnement efficace et un enregistrement précis et complet n'est pas facile à déterminer et doit l'être au cas par cas. Cela est particulièrement vrai dans les Caraïbes en raison de la combinaison de populations de petites tailles et de l'éloignement des zones peu peuplées.
Organisation du système de statistiques vitales
Dans la plupart des pays du Monde, c'est un bureau central de statistiques -
dépendant de différents Ministères selon le pays - qui
est chargé de la compilation nationale des statistiques vitales. Dans
l'échantillon de pays pris en compte dans l'étude, l'autorité
centrale se trouve le plus fréquemment dans le Ministère des finances
et du développement économique (7); le Ministère de la
Santé (5); le Ministère de l'intérieur (1); et d'autres
Ministères (4). Le tableau 1 récapitule l'information obtenue
des pays considérés. Parmi les pays pour lesquels l'information
a été obtenue tant sur l'enregistrement de l'état civil
que sur les statistiques vitales, les Bermudes, les Îles Caïman,
la Grenade, la Jamaïque et Saint Kitts et Nevis réalisent les deux
activités au sein du même ministère. L'avantage de réunir
les deux fonctions dans un même département est que la coordination
entre les deux en est facilitée. Cela est très important du point
de vue de la compilation des statistiques vitales nationales, pour lesquelles
l'uniformité de l'information est une condition essentielle. Il est important
que toutes les zones d'un même pays utilisent les mêmes définitions
et les mêmes procédures d'enregistrement, des formulaires identiques
et les mêmes classifications des données afin de produire des statistiques
vitales comparables entre les différentes régions du pays et d'une
année à l'autre. Il est également essentiel que les définitions
des éléments à être mis en tableaux statistiques
soient comprises et appliquées précisément, de la compilation
à l'enregistrement de l'information, ainsi que dans l'interprétation
des statistiques obtenues. Dans le cas où l'enregistrement et les fonctions
statistiques se retrouvent dans des ministères différents, des
mécanismes spécifiques de coordination et de coopération
doivent être établis et entretenus pour que les systèmes
de d'enregistrement de l'état civil et de statistiques vitales remplissent
leurs objectifs.
Les facteurs essentiels pour l'évaluation de la qualité et de l'utilité de l'information statistique sont les mesures de l'intégralité des données de naissance et de décès enregistrées, et l'opportunité de leur disponibilité sous forme tabulée. Il n'y a aucun standard légal et administratif pour l'enregistrement des naissances et des décès. Le standard d'intégralité statistique de l'enregistrement des naissances et des décès a été fixé arbitrairement à 90% ou plus. Néanmoins, la méthode de détermination de l'intégralité de l'enregistrement est laissée à l'appréciation des autorités nationales. Par conséquent, la base des estimations peut varier suivant la méthode utilisée. Même dans le cas où elle est mesurée directement, les résultats peuvent différer considérablement selon la méthode. Par exemple, le Bureau Central de Statistiques d'un des pays inclus dans l'étude a rapporté un enregistrement de 85%, mesuré par une méthode indirecte. Dans une autre étude dans le même pays, seulement 70% des décès ayant lieu à l'hôpital de deux régions urbaines ont été enregistrés. Cette estimation a été obtenue en appariant les données sur les décès à l'hôpital avec les données du registre des décès. Si la même étude avait été réalisée au niveau de tout le pays, le niveau d'enregistrement des décès aurait sûrement été plus bas que 70%. D'un autre côté, si le bureau central des statistiques avait fait d'autres suppositions sur la taille estimée de la population utilisée dans la méthode indirecte, le niveau d'enregistrement calculé aurait certainement été plus ou moins élevé que les 85% obtenus. Ces différents résultats illustrent les difficultés de la mesure du niveau d'enregistrement.
Il a été mentionné ci-dessus que dans cinq pays pour lesquels l'information a été obtenue autant sur l'enregistrement de l'état civil que sur les statistiques vitales (ou bien dont les données sont disponibles à partir d'une enquête précédente), un même département couvre les deux fonctions. À la Grenade, la Jamaïque et Saint Kitts et Nevis, les deux systèmes font partie du Ministère de la Santé. Dans les Bermudes, les deux systèmes sont rattachés au Ministère des Affaires Intérieures et dans les Îles Caïman, à celui des finances et du développement économique. Bien qu'il puisse exister des raisons importantes dans un pays pour placer ces deux fonctions dans deux départements différents, il doit y avoir des processus administratifs en place qui facilitent la coopération entre les deux.
Il a été démontré que le public n'accorde souvent pas suffisamment d'importance à l'enregistrement des événements vitaux, d'où la nécessité de promouvoir l'éducation publique sur le sujet. Afin de résoudre le problème du sous-enregistrement, il sera important de déplacer la responsabilité de l'enregistrement, des parents ou de la personne responsable au personnel fournissant les soins à la naissance ou lors du décès.
Le niveau d'enregistrement est une mesure auto-évaluée de la
qualité des données de statistiques vitales de chaque pays. Certains
pays estiment le niveau d'enregistrement de façon plus adéquate
que d'autres, en basant leur évaluation sur des mesures objectives comme
les contrôles des registres d'accouchements hospitaliers par recoupement
avec les naissances enregistrées, ou en révisant le volume annuel
des demandes tardives d'enregistrement de naissances (un an ou plus après
la naissance) afin d'établir l'âge de l'admission à l'ecole
ou la citoyenneté, ou tout autre information pour l'obtention d'un passeport
ou d'autres documents. Dans certains pays, on suppose que l'enregistrement est
complet sans mesure spécifique; par exemple parce que la loi l'impose
avant d'autoriser l'enterrement. Il est important autant pour les individus
que pour les gouvernements que le niveau d'enregistrement soit évalué
périodiquement et que des mesures soient prises pour améliorer
et maintenir un niveau satisfaisant.
Le tableau 3 présente les estimations fournies par les différents
pays du niveau d'enregistrement des naissances et des décès. L'on
peut remarquer que la plupart des pays évaluent que le niveau d'enregistrement
est quasiment parfait. En l'absence d'études confirmant ces estimations,
l'on peut se demander si elles sont réellement précises, surtout
si l'on considère que les personnes responsables de l'enregistrement
sont typiquement les parents de l'enfant dans le cas d'une naissance, ou la
famille du défunt dans le cas d'un décès. Le manque d'enregistrement
est un problème réel car de nombreux informateurs n'en voient
pas la nécessité. Les pays devraient donc considérer une
évaluation périodique du niveau d'enregistrement des décès
et des naissances jusqu'à ce que les responsables de l'enregistrement
soient satisfaits de leur niveau.
Le manque de disponibilité des données de statistiques vitales est depuis longtemps un problème chronique dans les pays du monde entier. Ce problème est en partie inévitable car l'information sur les naissances est collectée avec un retard systématique, généré par le fait que les informateurs disposent d'un laps de temps officiel avant de devoir déclarer un événement. Afin d'inclure tous les événements possibles dans les mises en tableaux annuelles, les bureaux statistiques doivent attendre la fin de la période légale, et que l'information soit envoyée par le registre local au bureau central, et préparée pour la tabulation. De plus, dans les pays présentant un grand nombre d'enregistrements tardifs, il se peut que la mise en tableaux soit également retardée volontairement afin de maximiser le nombre d'événements dans une année donnée. Par contre, certains pays (par exemple Anguilla, Antigua et Barbuda, la Dominique, la Grenade et la Jamaïque) mettent en tableau leurs statistique vitales par année d'enregistrement au lieu de l'année où a lieu l'événement. Selon la proportion d'enregistrements tardifs, cette dernière pratique peut conduire à des statistiques annuelles erronées.
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Tableau 3: Niveau d'enregistrement calculé
et dernière année de données disponibles au moment
de l'étude (2001)
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Pays
|
Naissances
|
Décès
|
Dernière année
disponible
|
| Anguilla |
C
|
C
|
1999 *
|
| Antigua et Barbuda |
C
|
C
|
1999 *
|
| Bahamas |
7
|
C
|
1998
|
| Belize |
C
|
8
|
1998
|
| Bermudes |
C
|
C
|
1999
|
| Iles Caïman |
C
|
C
|
1996
|
| Dominique |
C
|
C
|
1999 *
|
| Grenade |
C
|
C
|
1999 *
|
| Guyana |
8
|
8
|
1999
|
| Jamaïque |
C
|
8
|
1999 *
|
| Montserrat |
C
|
C
|
1999
|
| Sainte Lucie |
C
|
C
|
1998
|
| Saint Vincent et les Grenadines |
8
|
C
|
1999
|
| Trinidad et Tabago |
C
|
C
|
1997
|
| c = enregistrement de 90% ou plus, 8 = Enregistrement entre
80 et 89%, 7 = Enregistrement entre 70 et 79% * données tabulées par année d'enregistrement des événements |
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Auto-évaluation des pays sur les problèmes et les points à
améliorer
Parmi les besoins observés, le plus communément mentionné
est celui de l'automatisation. Dans la majorité des pays, y compris ceux
qui disposent de systèmes informatiques centraux, l'enregistrement au
niveau central continue à être un processus manuel et intensif,
et la transmission de l'information du niveau local au niveau central, en passant
para le niveau régional le cas échéant, n'est pas automatisée.
Il ne semble pas exister non plus d'échanges de données entre
les agences du gouvernement qui utilisent les données provenant de l'enregistrement.
De plus, lorsque le traitement des données est réalisé
par ordinateur, par exemple au niveau central, il existe un besoin reconnu de
programmes informatiques qui permettent de vérifier la cohérence
des données pour des variables clés comme l'âge, le sexe,
et la cause de décès.
L'opportunité de la disponibilité des fichiers tabulés du registre et des statistiques vitales a été mentionnée comme un problème dans de nombreux pays, souvent en conjonction avec des problèmes d'automatisation. De ce fait, les réponses aux questionnaires ont souvent montré que l'opportunité continue à être un problème important, en dépit du fait que la plupart des pays semblent avoir récemment amélioré cet aspect. Plusieurs pays ont suggéré qu'une révision des procédures actuelles, doublée d'une meilleure automatisation, pourrait améliorer encore la qualité et l'opportunité des données. Certains changements dans la méthodologie d'enregistrement, en particulier dans les systèmes complètement manuels et qui se basent sur un copiage à la main des registres pourraient améliorer les conditions d'enregistrement; ainsi que dans l'utilisation de méthodes électroniques de capture, transmission et mise en tableaux des données.
Un autre point mentionné à plusieurs reprises est le besoin d'entraînement et de formation continue du personnel. Le besoin de formation des personnels d'enregistrement et de classification des registres aux niveaux local et central a été indiqué, mais la formation du personnel de traitement des données et des statistiques vitales est également considérée comme un besoin important. La formation des médecins et des responsables médicaux sur le remplissage correct des certificats de décès et l'utilisation de la Classification Internationale des Maladies pour le codage des causes de décès a également été mentionnée.
Le besoin de coordination entre les fonctionnaires du registre, les statisticiens vitaux, et les autres usagers des données du registre a été apparent d'après les commentaires de plusieurs pays. Il a été indiqué que plusieurs systèmes de registre nationaux ne collectaient pas l'information sur le poids à la naissance, le lieu de résidence de la mère, la profession, ou d'autres variables considérées comme importantes par les statisticiens et autres utilisateurs des données de statistique vitale, et qu'il n'existait pas de mécanisme pour aborder ces problèmes.
Le besoin d'une plus grande connaissance du public sur l'importance d'un registre complet et opportun des naissances et des décès, celui d'une meilleure rémunération pour les enregistreurs locaux, et celui de compiler des données du niveau local et trimestrielles en plus des tabulations annuelles ont également été mentionnés.
Conclusions
Il est difficile de faire des recommandations pour l'amélioration des
systèmes de registre civil et de statistiques vitales sans en réaliser
une étude en profondeur sur le terrain. Cependant, quelques recommandations
générales peuvent être mentionnées sur la base des
résultats de l'enquête présentée ici.
Il existe un besoin général de coordonner le système de registre de façon à ce qu'il assure que les utilisateurs soient satisfaits. Ce besoin pourrait être étudié par un comité de coordination constitué des représentants des différents groupes du gouvernement utilisant les registres vitaux ou les statistiques vitales, ainsi que de représentants d'autres groupes non gouvernementaux intéressés. Ceci est particulièrement vrai dans les pays où les fonctions de registre civil et de statistiques vitales se situent dans des ministères différents.
Afin d'évaluer la qualité de l'information existante, des évaluations périodiques et objectives du niveau d'enregistrement des naissances et des décès doivent avoir lieu jusqu'à ce que les responsables du registre soient satisfaits du niveau d'enregistrement. Chaque pays doit réviser ses propres procédures d'enregistrement afin de déterminer si certaines étapes sont répétées et pourraient être éliminées, soit en reformulant les formulaires d'enregistrement, c'est-à-dire les certificats de naissance et de décès, et le contenu des tableaux devrait être comparé avec les recommandations des Nations Unies pour assurer la conformité avec les standards internationaux sur les bases de données de statistiques vitales de base minimums et avec le standard recommandé sur la tabulation des statistiques vitales.
L'on pourrait réassigner au personnel de santé la responsabilité de l'enregistrement des naissances, des décès, et des événements connus ayant lieu en dehors des institutions.
Les fonctionnaires du registre doivent déterminer les besoins de formation des personnels du registre locaux et d'autres employés du système, et organiser de telles formations, sur des contenus et à une périodicité déterminés.
Source: Article issu du rapport préparé en 2001 par l' " International Institute for Vital Registration and Statistics" (IIVRS) pour l'Organisation Panaméricaine de la Santé (OPS).
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24 (septembre 2003) en anglais
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