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Marco Conceptual

Un problema de salud pública

Muertes, discapacidades y traumatismos causados por el tránsito

Cada día en el mundo, cerca de 16 000 personas mueren a causa de todo tipo de traumatismos. Estos representan 12% de la carga mundial de morbilidad, la tercera causa más importante de mortalidad general y la principal causa de muerte en el grupo de edades de 1 a 40 años (3). En todo el mundo, en el orden de los traumatismos predominan los sufridos por colisiones en la vía pública. Según los datos de la OMS, las muertes por traumatismos causados por el tránsito representan 25% de todas las defunciones por traumatismo (4).

Debido a los límites de la recopilación y el análisis de datos sobre traumatismos, a los problemas de subnotificación y a las diferencias de interpretación, varían las estimaciones de la cifra anual de defunciones imputables al tránsito. Las cantidades van de alrededor de 750 000 (5), cifra que es probablemente una subestimación, puesto que el cálculo se basa en datos de 1998, a 1 183 492 por año, lo que equivale a más de 3000 vidas perdidas cada día.

Alrededor de 85% de las defunciones imputables al tránsito, 90% de los años de vida ajustados en función de la discapacidad (AVAD) perdidos a causa del tránsito, y 96% de los niños que mueren por esta misma causa en el mundo se concentran en los países de ingresos bajos y medios. Más de 50% de las muertes afectan a adultos jóvenes de edades comprendidas entre los 15 y los 44 años (6). Entre los niños de 5 a 14 años y los jóvenes de 15 a 29 años, los traumatismos causados por el tránsito son la segunda causa de muerte en el mundo.

En los países y regiones de ingresos bajos —en África, Asia, el Caribe y la mayor parte de América Latina—, los peatones, los pasajeros, los ciclistas, los usuarios de vehículos motorizados de dos ruedas y los ocupantes de autobuses y minibuses se cuentan entre las principales víctimas del tránsito (7, 8). En cambio, en la mayoría de los países de ingreso alto, las principales víctimas son los ocupantes de automóviles.

Sin embargo, cuando se consideran las tasas de mortalidad comparadas (defunciones debidas a todo tipo de exposición) para todos los usuarios del sistema vial estas diferencias regionales desaparecen. En casi todas partes, el riesgo de morir a causa de un choque es mucho mayor para los usuarios vulnerables de la vía pública (peatones, ciclistas y motociclistas) que para los ocupantes de vehículos (8, 9).

La cantidad de muertes causadas por el tránsito representa solo la “punta del iceberg” del total de recursos humanos y sociales dilapidados por causa de los traumatismos debidos al tránsito. La OMS estima que, cada año, entre 20 y 50 millones de personas en el mundo son víctimas de traumatismos o sufren discapacidades debido a choques en la vía pública (este cálculo es muy amplio porque toma en cuenta una considerable subnotificación del número de víctimas) (10).

Al utilizar datos epidemiológicos procedentes de estudios nacionales, se puede obtener una estimación prudente de 1:15:70 para las proporciones entre defunciones en la vía pública, traumatismos que requieren tratamiento hospitalario y lesiones menores, en la mayoría de los países (11-18).

En muchos países de ingresos bajos y medios, la carga de las lesiones causadas por el tránsito llega a representar entre 30% y 86% del total de admisiones por traumatismo en los establecimientos de salud (19, 20).

Si bien en los países de ingresos altos se prevé una disminución de aproximadamente 30% en las muertes causadas por choques en la vía pública, las tendencias actuales y proyectadas en los países de ingresos bajos y medios presagian un enorme aumento de la mortalidad mundial por esta causa entre 2000 y 2020. Por otra parte, según las tendencias actuales, es probable que para 2020 las lesiones causadas por choques en la vía pública pasarán a ocupar el tercer lugar en la lista de causas de años de vida ajustados en función de la discapacidad perdido.

Modificación de las percepciones fundamentales

La finalidad primordial de este informe es transmitir a un amplio público interesado en la gestión de la seguridad vial los conocimientos y opiniones actuales sobre prevención de los traumatismos causados por el tránsito. Desde el último informe mundial exhaustivo de la OMS en esta materia, publicado hace ya 40 años (29), la forma en que los profesionales de la seguridad vial perciben, entienden y plantean la prevención de este tipo de traumatismos en todo el mundo ha experimentado una transformación radical, todo un cambio de paradigmas.

La figura 1.1 presenta los principios rectores de este paradigma. Algunos gobiernos y organizaciones, y algunas personas asumirán sus implicaciones con más facilidad y presteza que otros. No todos los principios aquí presentados podrán adoptarse al mismo tiempo y tomará su tiempo establecerlos firmemente aun en los países que se ocupan en forma activa de la seguridad vial.

En las secciones siguientes se proporcionan ejemplos de cómo esta nueva manera de percibir y tratar el problema de la seguridad vial está influyendo en el mejoramiento de las capacidades y en las políticas.También se examinan los tipos de medidas consideradas exitosas y los puntos de partida para el desarrollo institucional y la formulación de programas. El capítulo 4 examina más en detalle ciertos aspectos de los programas e intervenciones referidos a la seguridad vial que se prestan para ser adoptados y adaptados localmente.


Predictibilidad y evitabilidad de los traumatismos causados por el tránsito

Históricamente, una de las razones de la “indiferencia” en salud pública hacia los traumatismos del tránsito era el criterio tradicional de que las colisiones y las lesiones resultantes se debían al azar y solo les sucedían a los otros (6, 30). Esos eventos adversos se veían como consecuencias inevitables del transporte vial.

El riesgo de sufrir un choque en la mayor parte de los trayectos considerados individualmente es bastante bajo, pero las personas se trasladan muchas veces por día, por semana y por año, y la suma de esos pequeños riesgos resulta cuantiosa. El término “accidente”, que se utiliza ampliamente, puede dar la impresión, probablemente no intencionada, de que son inevitables e impredecibles, es decir, sucesos imposibles de controlar. En su lugar, en este documento se prefiere emplear el término “colisión” (o “choque”), para denotar un suceso o serie de sucesos que cabe someter a un análisis racional y a la aplicación de medidas correctivas.

En el decenio de 1960 y comienzos del siguiente, muchos países con una alta proporción de vehículos de motor lograron importantes reducciones en el número de víctimas aplicando enfoques científicos orientados a la obtención de resultados. Campañas como la de Ralph Nader en los Estados Unidos (31), que fue avalada por científicos como William Haddon Jr (32, 33), dieron impulso a esta respuesta.

La experiencia indica que la voluntad política y el compromiso de alcanzar una gestión eficaz de la seguridad, permitirán lograr una pronta e importante reducción de los traumatismos causados por el tránsito. Entre las medidas necesarias, que se expondrán en este informe, se incluyen las siguientes (25, 34):

  • un enfoque científico del problema;
  • un análisis y una interpretación cuidadosos de datos de buena calidad;
  • el establecimiento de metas y de planes;
  • la creación de capacidad de investigación nacional y regional;
  • la cooperación institucional entre los sectores.

La necesidad de datos de buena calidad y de un enfoque científico

La prevención de los traumatismos causados por el tránsito es un tema muy politizado. La mayor parte de las personas tienen sus propias opiniones sobre cómo mejorar la seguridad vial. Con demasiada frecuencia, la información no científica, tal como la presentan los medios, lleva a pensar que ciertos temas constituyen importantes problemas de la seguridad vial que requieren acción prioritaria, y ello a su vez se traduce en presiones a las que los responsables políticos se sienten obligados a responder. Las decisiones estratégicas eficaces en materia de prevención de los traumatismos causados por el tránsito deben basarse en datos y en información objetiva, no en declaraciones anecdóticas.

Primero, se necesitan datos relativos a la incidencia y a los tipos de colisiones. Después, se requiere una comprensión detallada de las circunstancias en las que estas suceden, que oriente las políticas de seguridad. Además, para definir las intervenciones y vigilar su eficacia, es útil saber cuál es la causa de los traumatismos y de qué tipo son.

En muchos países de ingresos bajos y medios no se realizan esfuerzos sistemáticos de recopilación de datos sobre el tránsito, por lo que a menudo se notifica un número de defunciones y lesiones graves inferior al real. El sector de la salud tiene la importante responsabilidad de velar por que se establezcan los sistemas de datos necesarios y que los principales problemas relacionados con los traumatismos, así como la eficacia de las intervenciones, se difundan a un público más amplio.

Solo una gestión sistemática y basada en los datos sobre los principales problemas vinculados con los traumatismos del tránsito permitirá reducir sensiblemente los riesgos de las colisiones y su gravedad.

La seguridad vial como problema de salud pública

Tradicionalmente, se ha considerado que la seguridad del tránsito vial es competencia del sector del transporte, el cual debía dedicarse esencialmente a construir infraestructura y a gestionar el crecimiento de la circulación.

Los traumatismos debidos a colisiones en la vía pública constituyen indudablemente un problema muy importante de salud pública y no un mero apéndice de la movilidad de los vehículos. El sector de la salud obtendría considerables beneficios de una mejor prevención de esos traumatismos, porque disminuirían los ingresos hospitalarios y la gravedad de las lesiones.También se beneficiaría si, tras garantizarse condiciones más seguras para los peatones y los ciclistas, mayor cantidad de personas adoptaran formas de vida más saludables, tales como el hábito de caminar o andar en bicicleta, sin temer por su seguridad.

El enfoque de salud pública

El enfoque de salud pública para la prevención de los traumatismos causados por el tránsito tiene base científica. Recurre a conocimientos de medicina, biomecánica, epidemiología, sociología, ciencias del comportamiento, criminología, educación, economía, ingeniería y otras disciplinas.

Aunque el sector de la salud es solo uno de los muchos actores sociales interesados en la seguridad vial —y generalmente ni siquiera el principal—, le toca desempeñar importantes funciones (véase la figura 1.2), entre ellas:

  • descubrir lo más posible sobre todos los aspectos de las lesiones causadas por el tránsito, por medio de encuestas y de la vigilancia de las lesiones, recopilando sistemáticamente datos relativos a la magnitud, el alcance, las características y las consecuencias de las colisiones en la vía pública;
  • investigar las causas de los choques y los traumatismos, intentando determinar: — las causas y correlatos de los traumatismos debidos a colisiones, — los factores que aumentan o disminuyen los riesgos, — los factores modificables mediante intervenciones;
  • explorar maneras de prevenir los traumatismos en las colisiones y de reducir su gravedad mediante el diseño, la aplicación, el seguimiento y la evaluación de intervenciones adecuadas; • ayudar a poner en práctica, en diversos ámbitos, intervenciones aparentemente prometedoras, sobre todo en lo que concierne al comportamiento humano, difundiendo información sobre los resultados y evaluando la eficiencia en función de los costos de esos programas;
  • esforzarse en convencer a los que elaboran las políticas y a los encargados de aplicarlas, de que es necesario tratar a los traumatismos en general como problemas de gran trascendencia, y que es importante adoptar mejores estrategias de seguridad vial;
  • convertir la información efectiva y de base científica en políticas y prácticas que protejan a los peatones, los ciclistas y los ocupantes de vehículos;
  • promover el aumento de las capacidades en todas estas áreas, sobre todo en la recopilación de información y en la investigación.

En este aspecto, resulta esencial la colaboración entre los distintos sectores, y esto es algo que el área de la salud se halla en buenas condiciones de promover.

 

La seguridad vial como una cuestión de equidad social

Los estudios demostraron que las colisiones de vehículos de motor tienen un impacto desproporcionado en los pobres y las personas vulnerables de la sociedad. Se trata también de personas con escasa influencia en las decisiones políticas (40, 41). Aun en los países de ingresos altos, los niños pobres están más expuestos que los de familias más prósperas (41–43).

Las personas más pobres representan la mayoría de las víctimas y carecen de apoyo en caso de traumatismos de larga duración. Los grupos socioeconómicos de menores ingresos tienen acceso limitado a la atención de urgencia después de un choque (44). Además, en muchos países desarrollados los costos de los cuidados sanitarios prolongados, la desaparición de quien era el sostén de la familia, el costo del funeral y la pérdida de ingresos debida a la discapacidad pueden empujar a las familias a la pobreza (45). En México, la segunda causa más común de orfandad infantil es la muerte de los padres debido a colisiones en la vía pública (45).

En los países en desarrollo, los grupos de población expuestos a mayores riesgos de lesiones o muertes por choques —por ejemplo, los peatones y los usuarios de vehículos motorizados de dos ruedas— pertenecen a los grupos socioeconómicos de menores ingresos (40, 46). Ellos enfrentan mayores posibilidades de sufrir lesiones, pues en esos países los medios de transporte asequibles suponen riesgos mayores que el automóvil privado.

En los países de ingresos bajos y medios, los peatones y los ciclistas representan una gran proporción de las víctimas del tránsito. Son los que menos se benefician de las políticas diseñadas para el desplazamiento de vehículos de motor, y, en cambio, soportan una parte desmesurada de las desventajas de la motorización desde el punto de vista de los traumatismos, la contaminación y el aislamiento en que quedan muchas poblaciones.

En los países de ingresos altos, los riesgos asociados con los desplazamientos a pie, en bicicleta o en motocicleta siguen siendo muy altos en relación con los de viajar en automóvil, ya que en este tipo de vehículo se centró la atención del trazado de carreteras urbanas y rurales cuando los niveles de motorización se elevaron abruptamente en los años sesenta (47, 48).

En muchos países, faltan voces que defiendan a los grupos más vulnerables y la seguridad de los peatones y ciclistas a menudo se descuida para favorecer los desplazamientos motorizados.

Ofrecer el mismo grado de protección a todos los usuarios de la vía pública debería ser el principio rector, a fin de evitar que los pobres y los usuarios vulnerables de las calles y caminos soporten una carga injusta de traumatismos y muerte (40, 49). Este aspecto de la equidad es central para reducir la carga de lesiones y muertes causadas por el tránsito en el mundo.

Los sistemas que tienen en cuenta el error humano

El criterio tradicional en materia de seguridad vial ha sido que la responsabilidad de las colisiones incumbe generalmente a los usuarios individuales de la vía pública, a pesar de que pueden intervenir otros factores que están más allá de su control, tales como un diseño inadecuado de los vehículos y las carreteras. Hoy todavía se suele suponer que, dado que el error humano interviene en alrededor de 90% de los choques, la solución principal debería consistir en persuadir a los usuarios de la vía pública para que adopten comportamientos que “no dejen lugar al error”. Según esta política, la información y la publicidad deberían constituir el eje central de la prevención de los traumatismos causados por el tránsito antes que ser un mero componente de un programa más abarcador (50, 51).

El error humano en las calles y caminos no siempre produce consecuencias desastrosas. De hecho, un error cometido por un usuario de la vía pública puede provocar una colisión, pero ello no implica que sea necesariamente la causa básica. Además, el comportamiento humano no solo se rige por los conocimientos y habilidades individuales, sino también por el entorno en que se manifiesta (52). Factores indirectos tales como el diseño y trazado del camino, el tipo de vehículo y las normas de tránsito y su cumplimiento (o incumplimiento) modifican sensiblemente el comportamiento. Es por ello que la información y la publicidad por sí solas resultan por lo general insuficientes para reducir las colisiones en la vía pública (26, 34, 35, 53).

El error forma parte de la condición humana. Algunos aspectos del comportamiento humano en lo que concierne a la seguridad vial pueden ciertamente modificarse. Los errores también pueden reducirse cambiando el ambiente inmediato en lugar de centrarse exclusivamente en modificar la condición humana (54).

En materia de seguridad vial, ha sido difícil de superar la tendencia a privilegiar uno solo de los enfoques posibles (26, 34, 39, 55, 56).Aun así, los responsables de las políticas de seguridad vial en Europa noroccidental están reconociendo cada vez más la necesidad de asegurar que, tanto por su concepción como por su funcionamiento, los sistemas de tránsito no afecten a la salud pública (57, 58).

Ninguna de las afirmaciones anteriores contradice la necesidad imperiosa de que las personas respeten las reglas básicas de seguridad y eviten las situaciones peligrosas (52, 55). No obstante, como concluye el Comité Sueco de Investigación sobre la Responsabilidad en el Tránsito Vial (59):

Si deseamos lograr un sistema de transporte seguro, debemos modificar nuestros criterios en lo que concierne a la responsabilidad, en el sentido de asignar responsabilidades bien delimitadas a los planificadores, para el diseño de un sistema vial basado en las posibilidades humanas reales; se evitarán así las defunciones y traumatismos graves que sean susceptibles de predicción y prevención.

Los sistemas que tienen en cuenta la vulnerabilidad del cuerpo humano

No es realista, dado el carácter incierto del comportamiento humano en las complejas condiciones del tránsito, esperar que todas las colisiones puedan prevenirse. Sin embargo, si al concebir el sistema de transporte se prestara mayor atención a la tolerancia del cuerpo humano a las lesiones, podrían obtenerse beneficios sustanciales. En la medida de lo posible, se trata de asegurar que, en caso de colisión, sus consecuencias no serán necesariamente graves desde el punto de vista de la salud pública.

En la mayor parte de los choques graves o mortales, los traumatismos se producen porque alguna parte del automóvil recibe cargas o aceleraciones superiores a las que el cuerpo humano puede tolerar (60). Para un peatón, por ejemplo, el riesgo de morir al ser atropellado por un vehículo es de aproximadamente 80% si este circula a 50 kilómetros por hora (km/h), y de 10% si circula a 30 km/h. A velocidades mayores de 30 km/h, los crecientes errores que cometen los automovilistas, los peatones y los ciclistas suelen tener consecuencias mortales. La tolerancia a los traumatismos de un peatón atropellado por un automóvil se verá superada si el vehículo circula a más de 30 km/h (61).

Sin embargo, la mayor parte de los sistemas de tránsito, tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados, suelen admitir velocidades superiores. Muy a menudo, no existen aceras que separen la circulación de vehículos y peatones.Tampoco suelen aplicarse límites de velocidad de 30 km/h como máximo en los espacios compartidos de las zonas residenciales. En general, la parte delantera de los automóviles y autobuses no está diseñada para brindar protección a los peatones contra lesiones producidas a una velocidad de colisión de 30 km/h o mayor.

En cuanto a los ocupantes de automóviles, la utilización de cinturones de seguridad en vehículos bien diseñados puede proteger hasta velocidades de 70 km/h en caso de un choque frontal y de 50 km/h en caso de choque lateral (61). Podrían tolerarse velocidades mayores si la interfaz entre la infraestructura vial y el vehículo estuviese bien concebida y confiriese protección antichoques a los automotores, por ejemplo mediante la instalación de amortiguadores de impacto en los extremos penetrantes de las barreras de contención de las carreteras. Sin embargo, en la mayor parte de las infraestructuras viales, los límites de velocidad permitidos actualmente son mucho mayores, a pesar de la ausencia de interfaces de protección entre los vehículos y los objetos rígidos situados a los costados del camino, y de la relativa utilización de los cinturones de seguridad, sobre todo en muchos países de ingresos bajos y medios.

Para prevenir las defunciones y los traumatismos discapacitantes causados por el tránsito, deben crearse en todas las regiones del mundo sistemas viales mejor adaptados a la vulnerabilidad física de los usuarios, con la utilización de vehículos y carreteras provistos de más elementos de protección antichoques.

El nuevo modelo

En todo el mundo, cualquiera que sea el nivel de motorización, es necesario mejorar la seguridad del sistema de tránsito para todos sus usuarios y reducir las desigualdades actuales en cuanto a los riesgos de sufrir traumatismos por colisiones en la vía pública.

Para ello, habrá que adoptar un enfoque que incluya varios elementos decisivos que no estaban presentes en las estrategias anteriores. Ello requerirá que los que elaboran las políticas y los encargados de aplicarlas, así como los profesionales y los especialistas, reconozcan que los traumatismos causados por el tránsito constituyen un problema urgente al que pueden aplicarse soluciones ya bien conocidas. Requerirá también integrar las estrategias de seguridad vial con otros objetivos estratégicos a veces opuestos, tales como los relacionados con el medio ambiente, la accesibilidad y la movilidad.

Un factor fundamental para encontrar una solución a la creciente carga de traumatismos causados por el tránsito es la creación de capacidades institucionales en toda la gama de sectores interconectados, respaldadas por un firme compromiso político y por recursos suficientes y sostenibles.

Un enfoque sistémico

Un instrumento esencial para la prevención de traumatismos causados por colisiones de vehículos es la adopción de un enfoque sistémico (68) que permita:

  • identificar los problemas;
  • formular estrategias;
  • establecer objetivos;
  • supervisar el desempeño.

Las estrategias de seguridad vial han de basarse en conclusiones debidamente probadas, costeadas en su totalidad y para las que se disponga de recursos suficientes y sostenibles.

Hace unos 30 años, en los Estados Unidos,William Haddon Jr acicateó a los especialistas de la seguridad al calificar el transporte por carretera como un sistema “hombre-máquina” mal concebido, que requería un tratamiento sistémico integral. Definió tres fases en la secuencia temporal de las colisiones: la previa, la colisión y la posterior, y una triada epidemiológica: la persona, la máquina y el ambiente, que interactúan en cada fase. El modelo Haddon resultante simula un sistema dinámico de nueve celdas, cada una de las cuales ofrece posibilidades de intervención para reducir los traumatismos causados por el tránsito (32) (véase la figura 1.3).

 

Este trabajo dio lugar a mejoras considerables en el conocimiento tanto de los factores relacionados con el comportamiento como de los vinculados con la vía pública y con el vehículo, que influyen en el número de víctimas del tránsito y en su gravedad. El enfoque “sistémico” procura identificar y remediar las principales fuentes de error y las deficiencias de diseño que contribuyen a las colisiones causantes de muertes o lesiones graves, además de mitigar la gravedad y consecuencias de los traumatismos.

Basadas en las ideas de Haddon, diversas estrategias y técnicas para reducir el número de víctimas mortales se han ensayado a nivel internacional, en el marco de investigaciones científicas y de observación empírica. Las estrategias (que se analizan más en detalle en el capítulo 4) incluyen las siguientes medidas:

  • disminuir la exposición a los riesgos;
  • prevenir las colisiones;
  • procurar que los traumatismos sean menos graves en caso de colisión;
  • atenuar las consecuencias de los traumatismos mejorando la atención después de un choque.

Este enfoque sistémico de intervenciones se proyecta y se lleva a cabo dentro de un sistema más amplio de gestión de la seguridad.

El reforzamiento de la capacidad de la gestión sistémica de la seguridad es un proceso de largo plazo que, en los países de ingreso alto, se ha desarrollado durante un período prolongado de motorización y de crecimiento y reforma de las instituciones. En los países de ingreso bajo y medio, la gestión sistémica de la seguridad es por lo general débil y debe ser fortalecida.

Según las experiencias de América del Norte, Australia y Europa, los programas estratégicos integrados disminuyen notablemente las defunciones y lesiones graves (34, 69, 70). Un estudio reciente de países que presentan las tasas más bajas de defunciones —los Países Bajos, el Reino Unido y Suecia— concluyó que, una vez que se aceptó que todavía se podía seguir mejorando, los progresos se habían debido a los mejoramientos planificados, sistémicos y continuos de las décadas recientes en relación con los vehículos, las vías públicas y los usuarios (25). En el capítulo 4 se analizan las medidas que contribuyeron al éxito relativo de estos programas.

Muchos países fuertemente motorizados han mostrado progresos, pero la puesta en práctica de un enfoque sistémico sigue siendo el desafío más importante para los responsables políticos y los especialistas en materia de seguridad vial.
Al mismo tiempo, hay abundantes ejemplos de los errores que han cometido los países muy motorizados en sus intentos por mejorar la seguridad. Si los países recientemente motorizados pudiesen eludir esos errores, se evitarían muchos de los traumatismos debidos al tránsito. Estos errores incluyen (26, 56, 64):

  • no adoptar estrategias o intervenciones basadas en pruebas;
  • invertir en opciones estratégicas ineficaces, pero fáciles;
  • privilegiar la movilidad de los usuarios de vehículos a expensas de la seguridad de los usuarios vulnerables de la vía pública.
  • prestar atención insuficiente al diseño de sistemas de tránsito y al estudio profesional y detallado de las políticas de seguridad vial.

Entre los errores también figuraron los de omisión, en la medida en que muchas veces se perdieron oportunidades de prevenir defunciones y traumatismos con medidas tales como el diseño de mejores vehículos y de carreteras menos peligrosas, y el mejoramiento de los sistemas de atención de los traumatismos (56).

Desarrollo de capacidades institucionales

En la elaboración de políticas de seguridad vial intervienen una amplia variedad de participantes que constituyen un grupo con intereses diversos (véase la figura 1.4). En muchos países, la responsabilidad en materia de seguridad vial se distribuye entre niveles diferentes de gobierno, y las políticas se deciden en los niveles local, nacional e internacional. En los Estados Unidos, por ejemplo, el Gobierno Federal y los gobiernos de los estados comparten la responsabilidad de la seguridad vial. En países de la Unión Europea, muchas de las normativas de seguridad vial se originan en Bruselas, centro administrativo y político de la Unión.

La construcción de capacidades institucionales multisectoriales, tanto en las esferas gubernamentales como no gubernamentales, es fundamental para el desarrollo de la seguridad vial, y requiere una voluntad política nacional (véase el recuadro 1.2).

 

Como observa Wesemann, hay suficientes pruebas que muestran que, cuando se trata de proveer mayor seguridad, los mecanismos de libre mercado no sustituyen las intervenciones del gobierno (71).

El papel de los poderes públicos

Históricamente, en la mayoría de los países muy motorizados la responsabilidad gubernamental en materia de seguridad vial incumbe a los ministerios de transporte y a otros servicios tales como los de policía. Otros ministerios, como los de Justicia, Salud, Planificación y Educación también pueden tener responsabilidades en áreas claves. En algunos casos, las normas de seguridad vehicular están a cargo del Ministerio de Industria.

Trinca et al., en su análisis histórico de la manera en que los gobiernos afrontan la seguridad vial, concluyeron que, en muchos casos, las disposiciones institucionales en materia de seguridad del tránsito han sido fragmentarias y han carecido de liderazgo firme, y que los intereses de la seguridad vial han quedado postergados por otros intereses sectoriales (34).

La experiencia de muchos países indica que cuando hay un organismo público autónomo, con poder y presupuesto para planificar y realizar su programa, las posibilidades de aplicar estrategias eficaces de reducción del número de traumatismos causados por el tránsito aumentan (34). Los ejemplos de tales organismos de seguridad vial son escasos. Sin embargo, en el decenio de 1960 los Estados Unidos y Suecia crearon organismos de seguridad del tránsito separados de los principales departamentos de transporte, que se ocuparon de supervisar la puesta en marcha, en un período relativamente corto, de varias intervenciones nuevas de seguridad vial.

La Oficina Sueca de la Seguridad Vial (SRSO) se creó a fines de los años sesenta.Aunque no tenía mucho poder ni recursos suficientes, ayudó a reducir todos los años la cantidad de defunciones en la vía pública entre 1970 y mediados de 1980. En 1993, la SRSO se fusionó con la Administración Nacional de Carreteras de Suecia (SNRA), más poderosa y con mayores recursos, a la cual el Ministerio de Transportes y Comunicaciones le delegó responsabilidades plenas en materia de seguridad vial.

Los Estados Unidos, en un trasfondo de marcado ascenso del número de víctimas del tránsito, adoptaron la Highway Safety Act (Ley de Seguridad en las Carreteras) de 1970, que dispuso la creación de una agencia de seguridad del tránsito vial, la National Highway Traffic Safety Administration, NHTSA (Administración Nacional de Seguridad del Tránsito por Carretera). La NHTSA definió un primer conjunto de normas de desempeño en materia de seguridad y promovió una nueva manera de considerar las estrategias de la seguridad vial. Esta agencia tiene la misión de disminuir las defunciones, los traumatismos y las pérdidas económicas resultantes de colisiones de vehículos. Procura lograrlo por medio de la fijación y aplicación estricta de normas de desempeño en materia de seguridad para los vehículos de motor y su equipo, y de subvenciones a los gobiernos estatales y locales para que pongan en marcha programas eficaces de seguridad vial. La NHTSA investiga las deficiencias de seguridad en los vehículos automotores, ayuda a las comunidades estatales y locales a luchar contra la amenaza que representan los conductores ebrios, promueve el uso de cinturones seguridad, sillas infantiles y bolsas autoinflables (airbags), y propociona información a los consumidores sobre los temas relativos a la seguridad de los vehículos de motor. La NHTSA realiza también investigaciones sobre la seguridad del tránsito y sobre el comportamiento de los conductores.

Aunque la creación de organismos autónomos encargados de la seguridad vial probablemente tenga por efecto aumentar la atención que se presta a este tema, el firme apoyo político y las medidas que tomen otros organismos resultan esenciales para que se produzcan cambios mayores (72). Cuando no es posible establecer organismos autónomos que coordinen las actividades, una alternativa es fortalecer la unidad de seguridad vial existente, otorgándole más poder dentro del Ministerio de Transporte (34).

La experiencia de diversos países indica que, cualquiera que sea la estructura organizativa, es fundamental que las responsabilidades específicas y las funciones de coordinación de la agencia del gobierno encargada de los temas de seguridad vial estén claramente delineadas (66, 72).

Comités parlamentarios

Las experiencias en el mundo entero muestran que las políticas efectivas de seguridad vial también pueden surgir de iniciativas de legisladores informados y comprometidos.

A comienzos del decenio de 1980, en el estado australiano de Nueva Gales del Sur, el Parliamentary Standing Committee on Road Safety (Comité Parlamentario Permanente de la Seguridad Vial) fue el responsable de la instauración y plena aplicación de las pruebas aleatorias de alcoholemia, con lo que se redujeron las defunciones en 20%. Este organismo —de acuerdo con las encuestas— contaba con el apoyo de más de 90% de la población. Antes de eso, en el vecino estado de Victoria, las medidas políticas y el informe del comité parlamentario condujeron a la sanción de la primera ley en el mundo sobre la utilización obligatoria de cinturones de seguridad, que se hizo efectiva a comienzos de 1971. A fines de ese año, las defunciones entre los ocupantes de automóviles habían descendido 18%, y en 1975, 26% (73).

La contribución de grupos mixtos compuestos por legisladores y especialistas puede ser igualmente valiosa. En el Reino Unido, en la década de 1980, por ejemplo, una coalición interpartidaria de diputados se reunió con especialistas y con organizaciones no gubernamentales interesados en constituir el Parliamentary Advisory Council for Transport Safety, PACTS (Consejo Asesor Parlamentario para la Seguridad en el Transporte). La primera victoria del consejo, que llevó a cabo campañas enérgicas para la adopción de una política de seguridad vial avalada por pruebas científicas, fue la adopción de una ley sobre el uso del cinturón de seguridad en los asientos delanteros. Algunos años después, el PACTS siguió bregando por la incorporación de otras medidas —que con el tiempo vio concretada—, entre ellas, los badenes para limitar la velocidad y el uso de cinturones de seguridad en los asientos traseros.

Es necesario instaurar un clima institucional favorable de mutuo estímulo entre los especialistas de la prevención de traumatismos en la vía pública y los responsables políticos, tanto en el ámbito ejecutivo como legislativo, que ayude a proporcionar respuestas eficaces. Es importante que los cuerpos legislativos autoricen y financien las iniciativas de los organismos públicos competentes en materia de seguridad vial.

Investigación

En política pública las decisiones racionales dependen de investigaciones e informaciones imparciales. Un aspecto central del nuevo modelo de seguridad vial es el desarrollo de capacidades de investigación nacionales (74, 75) (véase el recuadro 1.3). Sin esas capacidades, las ideas falsas y los prejuicios relativos a los traumatismos causados por el tránsito serán difíciles de superar.

Los trabajos de investigación nacionales y locales —por oposición a depender solo de investigaciones internacionales— son importantes para identificar los problemas locales y los grupos más expuestos a los riesgos del tránsito.También ayudan a formar un cuadro de especialistas nacionales y locales, capaces de utilizar los resultados de la investigación para evaluar las consecuencias de las políticas y los programas. Además, los investigadores especializados son los que deben realizar las evaluaciones nacionales, puesto que los programas solo podrán desarrollarse de modo efectivo si se los pone en práctica y se los evalúa minuciosamente.

La independencia de los institutos de investigación y su separación de la función ejecutiva en el desarrollo de políticas públicas son necesarias para asegurar la calidad y para proteger a esas instituciones de las presiones políticas del momento, pero, al mismo tiempo, resulta esencial la interacción entre aquellos y las autoridades ejecutivas (34).

Hay abundantes ejemplos de la contribución de las investigaciones independientes realizadas en universidades y en laboratorios nacionales para el desarrollo de políticas nacionales e internacionales. El Programa de Investigación sobre el Transporte y la Prevención de las Lesiones del Instituto Tecnológico, en Nueva Delhi (India), y el Centro de Investigación Industrial y Científica, en Sudáfrica, han contribuido a una mejor comprensión del problema de los traumatismos causados por el tránsito en los usuarios vulnerables de la vía pública y han identificado las intervenciones que pueden aplicarse en los países de ingresos bajos y medios.

Hay unidades de accidentología en las universidades de Adelaida y de Melbourne (Australia); Loughborough (Inglaterra) y Hannover (Alemania). Entre otros trabajos, estos centros reunieron datos sobre las colisiones que sirvieron para definir normas internacionales de seguridad vehicular. El Transport Research Laboratory (Laboratorio de Investigaciones sobre el Transporte) del Reino Unido, actualmente TRL Ltd, es reconocido por sus trabajos de investigación y desarrollo sobre las normas europeas de seguridad vehicular, que han ayudado a reducir el número de víctimas entre una población numerosa. El Instituto Holandés para la Investigación en Seguridad Vial (SWOV), que es independiente del gobierno, ha hecho importantes contribuciones en los Países Bajos (58). En los Estados Unidos, instituciones académicas tales como el North Carolina Highway Safety Research Center (Centro de Investigaciones sobre Seguridad de las Carreteras, de Carolina del Norte) y Transportation Research Institute (Instituto de Investigaciones sobre Transporte), de la Universidad de Michigan, al igual que organismos públicos tales como la NHTS y el Centro Nacional para la Prevención y Control de los Traumatismos, de los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades (CDC), han hecho progresar la investigación durante varios decenios (76).

Participación de la industria

La industria tiene su parte de responsabilidad en la prevención de los traumatismos causados por el tránsito, porque diseña y coloca sus productos, y sus empleados, entre ellos los que realizan la entrega de dichos productos, son usuarios importantes de la vía pública. También contribuye con trabajos sobre colisiones de vehículos en la vía pública y traumatismos. Por ejemplo, la contribución de las organizaciones financiadas por las aseguradoras a la seguridad vial ha resultado valiosa. Folksam, en Suecia, y el Insurance Institute for Highway Safety (Instituto de Seguros para la Seguridad de las Carreteras), en los Estados Unidos, proporcionan datos objetivos sobre el desempeño de los nuevos modelos de automóviles en caso de colisión y sobre otras cuestiones de seguridad. Los datos recopilados por el fondo de aseguradoras de Finlandia, que investiga todos los choques mortales ocurridos en el país y realiza estudios sobre la seguridad, se aplican directamente en la información y políticas públicas.

Organizaciones no gubernamentales

El sector no gubernamental puede desempeñar un papel importante en la reducción del número de víctimas del tránsito (34). Las organizaciones no gubernamentales (ONG) contribuyen con mayor efectividad a la seguridad vial cuando:

  • hacen pública la cabal dimensión del problema de los traumatismos causados por el tránsito; — proporcionan información imparcial a los responsables políticos;
  • descubren y promueven soluciones de eficacia demostrable, que cuenten con la aceptación pública, sin perder de vista sus costos;
  • cuestionan las políticas alternativas ineficaces;
  • forman alianzas efectivas con otras organizaciones para presionar enérgicamente en favor de la disminución del número de víctimas;
  • miden su desempeño por su aptitud para influir en la aplicación de medidas efectivas que reduzcan la cantidad de víctimas (77).

Un ejemplo de ONG dedicada a la seguridad vial es el Royal Australasian College of Surgeons (Comité de Traumatología del Real Colegio de Cirujanos de Australasia) establecido en 1970. Sus objetivos incluyen: establecer y mantener la mejor atención posible a las personas que han sufrido traumatismos por colisiones en la vía pública; elaborar programas de formación para estudiantes universitarios y para posgraduados; recopilar y difundir los datos clínicos objetivos que sirvan para identificar los problemas relacionados con los traumatismos causados por el tránsito; promover activamente medidas de prevención, y apoyar los programas de sensibilización de la comunidad (34).

Después de 20 años de existencia, la asociación estadounidense Mothers Against Drunk Driving, MADD (Madres contra la Conducción en Estado de Ebriedad) ha conseguido éxitos notables. Entre 1980 y 1986, han propiciado la aprobación de más de 300 leyes que castigan a quienes manejen bajo los efectos del alcohol; la instalación de puestos de control aleatorio de la sobriedad; la invalidación de descargos interpuestos en las acusaciones de alcoholemia; la imposición obligatoria de condenas a prisión, y, en muchos estados, el aumento a 21 años de la edad mínima para consumir alcohol.

El European Transport Safety Council, ETSC (Consejo Europeo de Seguridad en el Transporte), con sede en Bruselas, es un ejemplo internacional de formación de coaliciones para alcanzar objetivos específicos, que ha dado buenos frutos. Entre las campañas exitosas se incluyen la fijación en toda la Unión Europea de una meta en materia de reducción de muertes causadas por el tránsito y el establecimiento de una nueva reglamentación de pautas de seguridad vehicular. Desde su creación en 1993, el ETSC ha hecho que la Unión Europea coloque la seguridad vial como centro de su política del transporte y ha ejercido gran influencia en las tareas de la Unidad de Seguridad y Tecnología del Transporte por Carretera de la Dirección General de Energía y Transportes de la Comisión Europea, y en los análisis del Parlamento Europeo sobre los temas de seguridad en el transporte (27).

En los países en desarrollo, a algunas organizaciones les suele resultar difícil recaudar fondos para realizar campañas de seguridad vial (72). Sin embargo, en estos países se crearon asociaciones de víctimas y grupos de reivindicación que promueven la seguridad vial, por ejemplo, la asociación Familiares y Víctimas de Accidentes del Tránsito (FAVAT), de la Argentina, Friends for Life (Amigos por la Vida), de la India, la Association for Safe International Road Travel (Asociación para Viajes Internacionales Seguros por Carretera), de Kenya y de Turquía, la Youth Association for Social Awareness (Asociación Juvenil para la Sensibilización Social), del Líbano, y Drive Alive (Maneje a Salvo), de Sudáfrica.

Obtener mejores resultados

En los últimos 30 años se ha acopiado un nuevo cuerpo de conocimientos relativos a la gestión de la seguridad vial y las formas de medirla. Se presentan a continuación ejemplos de algunos de los métodos de gestión de la seguridad vial más recientes. Ellos incluyen:

  • una gestión basada en los resultados y que utilice información objetiva;
  • objetivos que motiven a los especialistas;
  • la aceptación de la idea de una responsabilidad compartida;
  • alianzas entre el gobierno central y los gobiernos locales;
  • alianzas entre otros organismos pertinentes.

Compartir responsabilidades

Para determinar cómo debe compartirse la responsabilidad en materia de seguridad vial es necesario aplicar un enfoque pragmático y ético, pero basado en la ciencia, en particular en estudios ergonómicos. Esta perspectiva reconoce que las muertes y los traumatismos graves causados por el tránsito pueden evitarse si los principales sectores interesados adoptan una cultura de la seguridad vial, y si se aplican en forma más amplia y sistemática medidas importantes de seguridad (55, 70).

De acuerdo con el nuevo paradigma, el principio de responsabilidad social abarca a los fabricantes de automotores, quienes deben proveer protección contra los choques tanto en el interior como por fuera del vehículo; a los planificadores de los sistemas viales que esos vehículos utilizan, cuya responsabilidad es reducir al mínimo, mediante un trazado apropiado, el conflicto entre demandas opuestas y controlar en la mayor medida posible la transferencia de energía; y, claro está, a la comunidad usuaria de esos sistemas, que ha de cumplir con las normas de comportamiento seguro establecidas por la educación, la legislación, y la aplicación efectiva de las leyes vigentes (55).

De acuerdo con este modelo, los planificadores y los fabricantes forman parte integrante de la perspectiva sistémica de la seguridad vial (55). Para que el modelo resulte eficaz, debe haber responsabilización y medios de medir objetivamente el desempeño.

Dos países en particular han adoptado formalmente el enfoque sistémico de la seguridad vial.
Como se explica en las secciones siguientes, Suecia y los Países Bajos han incluido en su legislación modelos donde la estrategia clave para el establecimiento de planes de seguridad vial, la determinación de objetivos y la introducción de otros indicadores de desempeño en materia de seguridad se basa en asociaciones efectivas.

Estos indicadores de desempeño en materia de seguridad, que se relacionan con las colisiones o con los traumatismos que ellas causan, permiten verificar que las medidas son lo más eficaces posibles y representan también la mejor utilización de los recursos públicos (78).

Fijar objetivos

Desde finales de los años ochenta, varios países han reconocido que puede ser útil fijar objetivos en los planes de seguridad vial, para ubicar en la parte más alta de las prioridades políticas la aplicación de medidas de probada eficacia orientadas a disminuir el número de víctimas y para ayudar a atraer los recursos necesarios para hacerlo. Muchos países han establecido objetivos de reducción del número de víctimas del tránsito; algunos de ellos se presentan en el cuadro 1.4.

La experiencia internacional en relación con los objetivos cuantitativos de los programas de seguridad vial, documentada por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) (80) y, más recientemente, por Elvik (81) y la ETSC (48), indica que el establecimiento de tales objetivos puede dar lugar a programas mejores, a una utilización más eficiente de los recursos y a un mejor desempeño de la seguridad vial. Antes de fijar los objetivos, es necesario disponer de datos sobre las muertes y las lesiones, así como información acerca de las tendencias del tránsito.

Elvik concluyó que las metas ambiciosas a largo plazo establecidas por gobiernos nacionales parecen ser las más eficaces para mejorar el desempeño de la seguridad vial (81).

Los objetivos deben ser cuantitativos, inteligibles y evaluables, y deben ajustarse a un calendario. Entre sus principales propósitos se cuentan:

  • proporcionar un medio racional para definir y llevar a cabo las intervenciones;
  • motivar a los que trabajan en la seguridad vial;
  • aumentar el nivel de compromiso de la comunidad general con la seguridad;
  • promover la jerarquización de las medidas de seguridad (y su ejecución) según su capacidad para reducir el número de víctimas;
  • alentar a las autoridades con responsabilidades en materia de seguridad vial a fijar sus propios objetivos;
  • permitir las evaluaciones en diferentes etapas de un programa y definir el alcance de las actividades futuras.

Fijar objetivos de seguridad vial ambiciosos pero realizables —algo que están haciendo cada vez más países— es un signo de gestión responsable. Al mismo tiempo, no existen garantías de que el solo hecho de establecer objetivos habrá de mejorar el desempeño de la seguridad vial (81). Además de objetivos, hace falta instituir programas de seguridad realistas, correctamente aplicados y bien monitoreados. Una encuesta sobre planes nacionales de seguridad vial mostró que los planificadores necesitan considerar los siguientes elementos (82):

  • cómo conciliar los objetivos de la seguridad, con los de la movilidad y el medio ambiente;
  • qué obstáculos existen para la aplicación de las intervenciones, y cómo superarlos;
  • cómo lograr una responsabilización importante en cuanto al logro de los objetivos.

Al establecer los objetivos, los planificadores viales deben tener en cuenta una amplia variedad de factores que influyen en la seguridad (78, 83).

En Nueva Zelandia, la estrategia de seguridad vial tiene objetivos de cuatro niveles.

  • El objetivo general procura reducir los costos socioeconómicos (tanto directos como indirectos) de las colisiones y los traumatismos causados por el tránsito.
  • Esto se conseguirá al cumplir los objetivos del segundo nivel, que requieren reducciones específicas del número de defunciones y de traumatismos graves.
  • Los objetivos del tercer nivel se componen de indicadores de desempeño (entre ellos, los relacionados con la velocidad, la conducción bajo los efectos del alcohol y el uso de los cinturones de seguridad) coherentes con los objetivos de reducciones buscadas en los resultados finales.
  • Los objetivos del cuarto nivel se refieren a los resultados de la labor institucional —tales como la cantidad de horas de patrullaje policial y la longitud en kilómetros de los tramos de alto riesgo de colisión que han sido objeto de mejoras— requeridos para alcanzar los objetivos del tercer nivel (25, 83, 84).

Conclusiones

Las defunciones y los traumatismos causados por el tránsito constituyen un problema importante de salud pública en el mundo entero. A menos que se adopten con urgencia las medidas apropiadas, el problema empeorará en todas partes. Esto será así sobre todo en el caso de los países en desarrollo, que probablemente experimentarán una rápida motorización durante los dos próximos decenios. Las víctimas seguirán siendo muy numerosas entre los usuarios vulnerables de la vía pública: peatones, ciclistas y motociclistas.

Sin embargo, es de esperar que pueda evitarse la pérdida devastadora de vidas y de salud que ese empeoramiento supone. Durante los últimos cuarenta años, la ciencia de la seguridad vial se ha desarrollado hasta el punto de que se conocen bien las estrategias eficaces en materia de prevención de las colisiones y los traumatismos o de reducción de su número.

Es indispensable un enfoque sistémico y científico del problema de la seguridad vial, aunque esto todavía no se acepta plenamente en muchos países. El nuevo paradigma de la seguridad vial puede sintetizarse del siguiente modo:

  • Los traumatismos causados por colisiones en la vía pública son en gran parte predecibles y prevenibles. Se trata de un problema susceptible de análisis racional y subsanable.
  • La política de la seguridad vial debe basarse en el análisis y la interpretación apropiados de los datos más que en un conocimiento anecdótico.
  • La seguridad vial es un tema de salud pública que afecta íntimamente a una amplia gama de sectores, entre ellos el de la salud. Todos ellos tienen sus responsabilidades y todos necesitan participar plenamente en la prevención de lesiones.
  • Puesto que en los complejos sistemas de tránsito el error humano no puede eliminarse por entero, las soluciones ambientales (que comprenden la planificación de las carreteras y el diseño de los vehículos) deben ayudar a mejorar la seguridad de los sistemas viales.
  • La vulnerabilidad del cuerpo humano debe ser un factor limitativo para la concepción de los sistemas de tránsito, por ejemplo, para los diseños de vehículos y carreteras, y para la fijación de los límites de velocidad.
  • Los traumatismos causados por colisiones en la vía pública constituyen un tema de equidad social, ya que los usuarios vulnerables de las calles y carreteras soportan una parte desproporcionada de las lesiones y de los riesgos. El objetivo debe ser brindar una protección igual.
  • La transferencia de tecnología de los países de ingreso alto a los de ingreso bajo debe ser apropiada y adaptarse a las necesidades locales, de acuerdo con lo que determina la investigación.
  • Se deben utilizar los conocimientos locales para la puesta en práctica de soluciones locales.

Además, para responder al formidable desafío de reducir el nivel de muertes y traumatismos causados por el tránsito es necesario:

  • reforzar las capacidades para la elaboración de políticas, la investigación y las intervenciones, tanto en los sectores público como privado;
  • definir planes estratégicos nacionales, incorporando metas cuando los datos disponibles lo permitan;
  • organizar buenos sistemas de datos para identificar los problemas y evaluar las respuestas;
  • impulsar la colaboración entre diversos sectores, incluido el de la salud;
  • formar alianzas entre los sectores público y privado;
  • promover una gestión más responsable, asignar los recursos suficientes y mantener una voluntad política firme.

 

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